云南巖溶地區石漠化防治的法律問題思考

劉 靜 張銘化

[摘要]西南地區的石漠化危害和北方沙漠化、黃土高原的水土流失一起,被并稱為中國的三大生態災害。石漠化是在脆弱的巖溶地貌基礎上形成的一種荒漠化生態現象,能導致可耕地面積減少,涵養水源能力減弱,旱澇災害頻繁,小環境氣候的惡化,毀壞自然景觀和生物多樣性等多種生態危害。云南是中國巖溶分布最廣泛的省區之一,由于特殊的地貌和氣候,全省荒漠化和潛在荒漠化土地面積大、分布廣,如不及時有效的治理將導致難以彌補的危害。本文分析了云南巖溶地區石漠化現狀以及由石漠化引起的生態危害,闡述了現行法律關于防治石漠化的規定,并對防治石漠化危害提出了法律對策。

[關鍵詞]云南 土地石漠化 生態 法律

一、云南巖溶地區石漠化概述

石漠化是在脆弱的喀斯特(Karst巖溶)地貌基礎上形成的一種荒漠化生態現象。喀斯特原是南斯拉夫西北部伊斯的里亞半島石灰巖高原的地名,意為由碳酸鹽巖構成的地質、地貌景觀。我國西南巖溶石山區生態環境十分脆弱,極易被人類活動破壞。不合理的人為活動參與巖溶自然過程,造成植被退化、水土資源流失,導致巖石大面積裸露或堆積地表,而呈現出類似荒漠景觀的土地退化現象,這就是石漠化。嚴重的石漠化導致巖溶石山地區可耕地面積減少,土壤肥力下降,涵養水源能力減弱,旱澇災害頻繁,引起小環境氣候的惡化,毀壞自然景觀和生物多樣性。西南地區的石漠化危害和北方沙漠化、黃土高原的水土流失一起,被并稱為中國的三大生態災害。

云南是中國巖溶分布最廣泛的省區之一,由于特殊的地貌和氣候,全省荒漠化和潛在荒漠化土地面積大、分布廣,云南省采用現地區劃調查與遙感技術結合的方法,開展了巖溶地區石漠化土地監測工作,監測范圍主要涉及巖溶面積占全縣國土總面積30%以上的65個縣區756個鄉鎮。監測工作歷經近半年的野外調查和4個多月的內業統計分析,形成了《云南省巖溶地區石漠化監測報告》,經國家林業局質量檢查驗收合格,同意云南省監測結果。據監測結果表明,截至去年年底,65個巖溶縣中,監測面積791.25萬公頃,其中:石漠化土地面積288.14萬公頃,占監測區總面積的36.4%;潛在石漠化172.57萬公頃,占監測區面積的21.8%;非石漠化土地330.54萬公頃,占監測區面積的41.8%。據中國工程院測算,石漠化的推進速度是25年面積翻一番。專家預測,在我國石漠化現象最嚴重的貴州、云南、廣西三省區,百年之內若不及時治理,將有一半國土面積成為石漠化。

二、石漠化的生態危害

首先,土地石漠化使土壤更加稀薄,植被覆蓋率低,巖石更趨裸露,可利用耕地減少。如硯山縣紅甸鄉、蓮花鄉,2000年與1975年對比,巖溶區原有耕地面積減少1O%左右。石漠化使得土壤貧瘠,土地質量變差,生態效率降低,生態系統內種群數量下降,種群結構單一化,功能下降,生態環境呈惡化趨勢。

其次,石漠化使得表生帶涵養水源能力下降,地下水系統特別是巖溶地下水對降水的響應迅速,環境對降雨的調蓄能力嚴重降低,造成可有效利用的水資源枯竭。如在滇東南已調查的106個大泉暗河中,有4O%的大泉暗河流量出現3O%～5O%的明顯減小,有5%的大泉出現枯季斷流;南洞暗河雨季流量峰值變大,并與降雨同步,基流普遍減小。

再次,石漠化使森林植被對氣候的調節功能減弱,導致小氣候改變,水土保持能力逐步喪失,水土流失加劇,旱、澇災害頻繁。除此之外,石漠化地區環境惡化,溫室效應加劇,酸雨逐年增多,影響城鎮居民的正常生產生活,如宣威、安寧等縣(市)由于酸雨影響,糧食產量有不同程度減產。

最后,石漠化使生物多樣性遭到破壞。在近幾十年中,不斷擴大的石漠化和喀斯特天然森林的減少,湖泊的人為過度開發利用和灌木叢林被砍伐,使喀斯特生態系統的多樣性正趨向簡單化,水土流失嚴重,生態功能失衡。很多珍稀瀕危植物正面臨滅頂之災。

三、云南巖溶地區土地石漠化防治的法律對策

1.制定關于土地石漠化防治的法規及規章

土地石漠化現象為西南地區所特有,如果制定專門的法律或法規立法成本過高,況且國家和地方各級政府針對水土流失和土地荒漠化現象制訂、頒布了一批配套法規,基本形成了由專門法律與相關法律、法律與地方法規相結合的法律法規體系,以現行的《水土保持法》為依據,存在石漠化生態問題的地方人大和政府制定適合當地情況的地方法規和規章是最好的選擇。(1)在石漠化防治法規起草和統一審議中,把不與國家法律、行政法規相抵觸的原則,作為地方立法的紅線,嚴格把關,堅決反對地方立法中的地方保護主義和部門利益傾向。(2)高度重視和解決好石漠化防治法規的可操作性,主要做法有:加強立法調研;處理好前瞻性和現實性的關系;處理好實體性規定與程序性規定的關系;主體以及責任要明確做好法規的配套工作。(3)從本地實際情況出發,以云南的地方特色和“石漠化”狀況的功能和性質定位,建立起適合地方特色的“石漠化”防治法規,并做到因地制宜。內容包括水土資源可持續利用、公眾參與、水土保持機構、法律責任和爭端解決、投入及補償機制、監測、監督檢查等的規定。

2.確定云南土地石漠化防治應遵循的基本原則

(1)堅持因地制宜原則。云南省的土地石漠化有自己的特點,在實踐中治理石漠化要遵循因地制宜的原則,不可盲目的套用國家或者其他地區的相關經驗或規定。比如把石漠化土地分為嚴重石漠化地區、輕度石漠化地區、潛在石漠化地區,建立不同的防范對策;加大農田水利建設的管理力度;建立荒地承包和流轉制度,抓緊退耕還林、封山育林和植樹造林的管理。(2)公眾參與原則。單一的政府動刀無法切實落實石漠化的治理工作,聽取公眾的建議和意見,制定讓公眾參與進來的政策規定,在管理小組中吸納普通公眾,賦予公眾聽證的權利,都有利于石漠化的治理工作。可以借鑒美國的經驗,美國《標準水土保持法》全面賦予了公眾參與的權利,法案賦予了居民申請權、聽證權、選舉權和申請改動權。即整個水土保持組建和運行的全過程,居民都有資格參加。

3.云南土地石漠化防治應確立的基本制度

(1)水土流失的監測和預警制度。整體改善云南省日趨惡化的石漠化現狀,必須對全省范圍內的森林資源、草原資源、生物多樣性、水土流失、草原“三化”、土壤有機質含量、農業面源污染和工業及生活污染、土地荒漠化、石漠化及水資源年際變化、氣候變化、防災減災、應急救援等,及時做出監測和預警。應盡快建立石漠化監測與預警制度,形成石漠化狀況監測和氣象預警、災害預警體系,為石漠化的治理提供科學依據。(2)容許土壤流失量制度。根據科學的測算,制定容許土壤流失量,使計劃管轄區內的土壤流失量維持在或低于允許土壤流 失量。開發建設項目水土保持方案編制中,可能造成的土壤流失量預測是流失防治區劃分和水土保持措施數量、標準的確定及措施優化配置的基礎。預測的內容是否全面、分區是否合理、方法是否科學等,直接關系到預側結果的客觀性和準確性,也就直接影響方案質量的高低和水土流失防治的成敗。這是借鑒美國伊利諾斯州實施的允許土壤流失量制度,它制定了一個計劃,每年都有一個目標,通過逐年的控制,達到一個總的目標。(3)自然資源開發統籌制度。現行法律法規對于造成土地沙漠化、水土流失的責任沒有明確規定,使執法主體難以明確,不能準確地用法律規范人們的經濟活動。由于市場經濟的刺激,在高額利潤的誘惑下,一些農民棄農耕,以采掘為致富捷徑。行政部門越權審批林地、草地濫墾現象嚴重,有必要制定統籌開發的制度,促進可持續發展。(4)土地石漠化重點防治區制度。在石漠化嚴重的地區建立重點防治區,集中力量進行治理和恢復。(5)突發地質安全事件應急處理制度。石漠化屬于地質問題,當石漠化出現或嚴重的情況下,必須有一套行之有效的應急處理制度,指導相關部門進行防范和治理,盡快的恢復生態,消除危機。(6)土地石漠化防治的法律責任制度。對違反規定實施環境保護行政審批造成重大石漠化質量事故的;違反規定實施行政處罰或者有案不查,造成石漠化惡化嚴重后果的;發生重大或者特大石漠化質量事故,未按規定報告或者未及時、妥善處理的環保行政主管部門或其他行使環境監督管理權的部門,將給予其主要負責人和其他直接責任人追究法律責任。

4.西南土地石漠化防治應建立完善的管理體制

(1)設立石漠化防治委員會,專門對石漠化問題進行監測和防范。實踐中對石漠化的防治部門還存在著交叉管理的情況,這存在監管不力和推諉責任的隱患,設立專門的管理部門,賦予它監管的主導地位,有利于各項措施的實施和防治的順利進行。(2)建立和完善爭端解決、投入和補償機制。基于社會公平性的要求,我們在追求經濟和生態的同時不能忽視當地民眾的生存與發展。而應當把當地民眾的生存與發展置于首位,對他們在生態環境保護和建設中做出的特殊犧牲給予必要的補償。(3)采用生態系統方法、實施綜合生態系統管理。生態系統方法(the ecosystem approach,簡稱 EA)是生態方法(又稱生態學方法)在生態建設、保護和管理領域的集中而具體的體現,是指運用生態學理論特別是當代生態系統學理論,遵循自然生態規律和經濟社會發展規律而形成的調整人與自然關系的方法。它強調并追求人與自然的和諧共處及人與自然的和諧發展;它是適應性管理,是一種因時因地制宜、與時俱進的管理方式。

四、結語

2004年,國家發展和改革委員會正式發布了《關于進一步做好西南石山地區石漠化綜合治理工作指導意見的通知》,云南、貴州、廣西三省區目前正在編制巖溶地區石漠化綜合治理規劃,用于指導石漠化治理的具體步驟。對于石漠化問題,國家政府也給予了重視和關注,溫家寶總理在2007年3月5日《政府工作報告》中提到,“繼續實施天然林保護、防沙治沙、石漠化治理等重點生態工程”。可見,石漠化問題已經引起了政府相關部門的重視。相信隨著各項制度和管理機制的完善,在法律強有力的保護下,石漠化防治工作會迅速開展,綠色將最終覆蓋石漠化地區。

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