以人為本與立法的民眾參與

龐 凌

以人為本的法律理念在價值層面上強調人具尊嚴、人是目的、人為主體。就立法這一國家定規立制的活動而言，要做到以人為本，不僅要求法律在內容上的人本化、人性化、人道化，更為基本的是，在立法的程序過程中，要尊重民眾的主體性地位。便利民眾的普遍有序參與。

一、民眾參與立法的意義

立法關系著社會各方的利益需求的維護、增進或損害的制度安排，社會主體應當通過一定的渠道，以一定的方式，對立法施加影響，進行參與。眾所周知，憲政制度的一個基本原則就是參與原則。公民擁有常規的、有保障的表達個人利益要求的機會和渠道，這是政治道義性的要求。羅爾斯認為，政治正義就要求所有的公民都應有平等的權利來參與制定公民將要服從的法律的立憲過程和決定其結果。憲法必須確保一種參與、影響政治過程的公平機會。正因如此，參與原則是適用于各種制度的，尤其是立法和制定政策的活動，所有的公民都應有了解政治事務的渠道，他們應該能夠評價那些影響他們福利的提案和推進公共善觀念的政策。只有參與原則被滿足時。所有人才都具有平等公民的相同地位，他們的主體性才得到了尊重。如果沒有人民意志的自由表達，民主就喪失了賴以存在的正當基礎：沒有社會主體的積極參與，立法就成為少數精英的政治專利。因此，要實現民主立法的這一原則，就要求政治制度提供多元化、暢通的民眾參與政治生活的渠道。以人為本的立法活動必須擺脫政府壟斷的色彩。只有經由民眾有序參與的民主立法程序產生的法律才可能真正成為吸納民意、協調社會各方面利益關系的規范，成為合法之法，真正體現以人為本的精神。

民眾的普遍參與不僅是立法民主的要求，也是立法科學的重要保障。以人為本的法律必須要體現人民大眾的利益訴求，切合人民大眾的現實需要。雖然現代社會關系越來越復雜，社會管理和控制的專業性日益增強，立法活動因此也變得越來越機構化、專業化，過分地強調立法的普遍代表性與立法的審慎要求之間可能存在齟齬沖突。但是，這并不否定民眾立法參與的價值和意義。民眾既是法律創制的真正主體，又是法律的承受者，他們的社會實踐是法律所要規范的對象，他們每個人的立場、利益、價值觀的不同，會從不同的角度去影響、評價、充實法律，真正以人為本的法律，必須體現、反映人民大眾的訴求。也只有這樣，所制定出來的法律的科學性才有了根本的保障。

民眾普遍有序參與立法也有助于提高立法的權威性，減少社會沖突。尊重民眾在立法過程中的主體性地位，使民眾的訴求在法律中得到充分的肯認和體現，立法真正成為了民眾的自我立法，這就大大增強了公眾對立法的認同感，進而促進了法律的權威性和實效性的提升。立法機構由于獲得了來自生活世界的民意基礎。也可以擺脫軟弱無力感和由此導致的立法滯后與法律缺位。在公眾的利益訴求有了較暢通的表達渠道之后，還可大大減少群體性社會沖突的發生，促進社會和諧和安定。議會的民主辯論是街頭對壘的替代物，而日常民主的意見表達則是周期性大規模群眾運動或群體性抗議的替代物。因此，包括對利益進行初次分配的立法行為在內的各類政治活動中，保障公眾有序參與是以人為本、構建和諧社會的必然要求。

最后，根據亞里士多德的“人是政治動物”的命題，人是注定要過政治生活的，不參與公共生活的人是不完備的。公民參與立法活動，不論這一訴求最終能否實現，這一過程本身就是重要的歷練。可以喚醒人們的權利意識和民主意識，有助于公民心智的成熟、自我的完善和公民社會的建設。

二、民眾有序參與立法的主要途徑

以人為本的立法要求保障公民的有序參與，因而必須激勵人們的立法參與意識，通過建立便利、人性化的參與方式和途徑，以便在立法中表現和實現各個群體的利益。具體而言，民主有序參與立法的主要途徑有：

1立法聽證。立法聽證會是國家立法活動向公眾公開的重要形式，也是公眾參與立法的重要途徑。在民主法治化程度較高的國家。公民在立法方面的聽證權利正在成為公民的一項基本權利，在一些重大法律問題上，公開聽證制度正在與公民投票制度相結合，成為直接民主制的一種重要形式。立法昕證制度建立起了國家機關與公眾就立法事項進行對話的平臺，使公眾的參政訴求納入到現行體制內得到有序釋放，也能給立法機關決策提供豐富的信息。成為確保立法民主科學，更好地實現以人為本執政理念的基本措施之一。

2立法游說。立法游說是伴隨西方代議民主制度運作過程而發生的，指的是利益集團基于自身利益考慮，通過游說議員進而對立法施加影響的活動。立法游說實際上是民意表達的一種方式，是一種正常的政治參與活動。是民主權利行使的重要方式。一個多元化的民主國家，各行各業基于不同的利益，為了爭取該團體的私利或社會的公益，向議會進行游說，其合法性毋庸置疑。在民主的社會中，任何人、任何團體都可以按正當的渠道表達其意見，這也是民主政治的真義。正當的立法游說可以促使審議中的法案，容納更多的民意，并使將來制定完成的法律更加允妥。提高立法品質。但立法游說如果失去了法律規制，必將傷害民主體制，損害弱者利益，滋生權力腐敗。由于利益集團因素的影響，立法游說常常使社會上居強勢地位和既得利益者的利益被過度代表，居于弱勢地位者的利益則無人代表或明顯代表不足，自然會造成立法不公。不僅如此，當議會成了利益集團相互傾軋的場所，人民只是政客們用來說事的符號時，一種被用來設計直接代表人民、為人民看守主權的立法機關，最終可能成了背棄人民意志的政治廄房。失范的立法游說必然導致代議民主變形變異，并滋生、助長各種腐敗，因而立法游說的相關規范措施極為必要。

3立法辯論。在現代社會中，人們的利益是多元化的，但利益的沖突乃至對立，并不排斥協商解決的可能，通過直接、充分、平等的對話，在博弈中妥協，在公平基礎上實現利益最大化。“權衡沖突各方的爭議，從而形成政策、制定法律的過程便是妥協的過程。”這樣的過程無須要求任何一方對任何人作出不可忍受的犧牲，或強加不可忍受的不公平。這樣的過程生成的法律公平性是可欲的。而在這個制度性妥協機制中公開的辯論是至為重要的一環。正如～份令雙方滿意的合同是談判出來的，一項體現各方利益的法律也應該是辯論的結果。立法必須辯論，通過持有不同立場的立法代表對于法律表示的不同意見，既提高立法質量，又容易反映不同地區、行業人民的愿望和要求，使各種價值和利益主張得以充分表達，為不同利益的溝通和妥協創造條件。同時通過立法辯論，使不同的利益代言人相互競爭，也有利于防止立法由于聲音的單一所帶來的偏激和極端。如果說結社是使相同、相近利益者得以聯合、壯大和互相支持，辯論原則則既有助于不同利益的表達和溝通，又有助于防止同質群體的過于偏見和偏激，防止群體兩極分化帶給立

法的負面影響。

除了上述途徑外，民眾參與立法的形式還包括提出立法建議、進行立法監督、特別重大問題的全民公決以及通過互聯網、電視、報紙參與立法討論、論證和評議、召開立法座談會等形式。

三、民眾有序參與立法要注意的主要問題

立法的民眾參與需要整體宏觀政治民主的保障，否則，會大大降低民眾參與的實效，甚至使其形式化、工具化，即“政府通過公民參與的形式達到訓導公民的目的或者擺樣子看”。當然，宏觀層面的政治民主不可能一蹴而就，需要有序、漸進地推進。但就我國目前保障民眾參與立法的各項制度的具體落實而言，其中特別要注意的是如何保障社會弱者有效地參與立法進程以及如何真正落實結社自由權。

真正的民主反對任何形式的歧視弱勢群體。立法的參與應該是平等的。然而，社會弱勢群體的主體地位和訴求，往往容易被湮沒在多數人的喧囂聲中，排斥于政治進程之外。“國家行為并非恣意妄為，而是基于被召集參與規則制定過程的人民所頒布的預先制定之規則。然而，在這種途徑中固有地存在一個嚴重問題。這種想象中的平等和民主參與，對于那些在接近該制度時遭遇事實上障礙的個人和團體而言，結果只是維持一種僅為形式的、很大程度上無實效且故弄玄虛之平等。”在這個時候，國家需要提供幫助，使他們也能參與國家的政治，特別是政府應該為社會弱勢群體和政府之間的溝通提供制度安排，正視弱勢群體的各種訴求，保障弱勢群體平等的立法參與機會，這對于維護社會弱勢群體利益，實現立法以人為本尤為重要。以人為本的立法必須追求實際的平等，因此，要盡可能在條件或起點上讓不同的人處于同等的地位。所以，對弱者的特殊保護，表面上看似乎有違公平原則，但這是一種更為深刻的社會平等。

在立法的民眾參與中，在利益主體多元化的時代，要為不同范圍、領域和層次的利益群體提供平等保護，具有相同利益需要的人們就要結合成團體力量，以其團體行為參與立法，發揮單個人無法實現的利益表達、維護及主張功能。這一愿望的實現離不開結社自由的真正落實，正如有的學者所指出的：“結社自由作為一項公民權利，它保證的是，在一個人為無論任何原因或任何目的希望與他人結社或已經如此行為時，該行為針對國家或私主體的干預受到保護。作為一項政治權利，它對民主的存在和運行是不可或缺的，因為人們只有在能夠與他人聯合(成為一個政黨、職業利益團體、組織或其他追求特定公共利益的社團)的條件下，才能有效地主張其政治利益。”也就是說結社自由的價值不僅在于它確認了個人與具有類似想法的人建立一個社團或加入一個既存社團的主體性權利：同時它也包括了一個既存社團為追求其成員的共同利益進行活動的集體權利。

最后，有必要指出的是，以人為本的立法必須強調民眾的參與，政府必須為公民的參與提供足夠的渠道，并防止將民眾參與退化為公民“出場”、民主點綴、決策貫徹過程，但民眾的參與應是合法有序的，它需要制度引導和規范。而且民眾參與并非民主決策，立法畢竟是一項有著較強的專業性的活動，在強化民眾在立法過程中的參與和作用的同時，也要尊重立法的專業性、技術性要求。