農村金融改革“脫困”路線圖

陸磊

只有確保農村信用社的資本金來源,中國經濟才可能擺脫資產泡沫膨脹與破裂的古怪周期

在所有的經濟決策目光集中于已經形成的資產泡沫、宏觀政策方向甚至美元走勢的時候,我們仍然有必要冷靜地反思中國經濟政策與金融發展的結構性問題,其中的核心問題仍然是農村金融。

作為應對金融危機的綱領性文件,中共十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》,提出了“堅持工業反哺農業、城市支持農村和多予少取放活方針,創新體制機制”的農村發展指導思想。

但是,我們觀察到的是,通過家電和汽車下鄉進一步挖掘十分有限的農村居民現金收入,農戶和農業反哺城市與工業的結構特征依然明顯。此后,《中共中央國務院關于2009 年促進農業穩定發展農民持續增收的若干意見(中發2009 年1 號)》提出了“鼓勵和支持金融機構創新農村金融產品和金融服務”的農村金融改革與發展方向,但是我們并未發現農村金融體制有明確的改革方向。所謂村鎮銀行、小額貸款公司等“新型”農村金融組織的推出,是2008 年以前的事情。

筆者以為,經歷了2003 年“花錢買機制”后的農村信用社改革,當前我們再度面臨農村金融改革的迫切問題,其核心是農村金融機構的資本問題。

資本束縛

缺乏真正的資本,始終是農村信用社改革的基本難題。由于我們長期回避這一難題,所有的改革決策變得似是而非。

第一,我們期望農村經濟主體能得到充分便利的金融服務,但是農村信用社的為負值或極低的資本金,導致潛在債權人乃至監管當局無法相信此類機構。因而農村信用社只能在事實上成為非全牌照金融機構,農村金融資源通過其他金融機構持續外流就不足為奇,金融服務的充分性亦無從談起。

第二,我們期望農村信用社保持較低的法人層次,并以此作為不脫離社區的體制保障。但是,由于缺乏充足的資本,社區經濟與農村信用社業績高度相關——我們在全國范圍內幾乎找不到在貧困地區發育良好的信用社。最后的悖論是,只有先完成城市化和工業化,才可能改革農村信用社,但此時的農村信用社已經無異于城市商業銀行。

第三,我們實行了針對農村信用社的增資擴股。但固定分紅導致股權事實上具有債權性質,“資本”非但沒有起到承擔經營風險的功能,反而成為農村信用社的長期負擔:不少欠發達地區,農村信用社的利潤甚至無法覆蓋其股本金的固定紅利支付。

政策反思

進一步看,我們不得不反思2003 年以來農村金融改革的若干理論依據和政策安排。

第一,為什么在欠發達地區不能建立農村股份制商業銀行?

2003 年改革方案規定,只有“經濟比較發達、城鄉一體化程度較高、信用社資產規模較大且已經實現商業化的少數地區,可以縣(市)或大中城市為單位,組建股份制銀行機構”。問題是,恰恰在欠發達地區,亟須建立依靠資本覆蓋金融風險的基本機制。

一種觀點認為,利率是覆蓋風險的基本甚至是惟一重要的手段。但事實是,利率覆蓋風險往往與經濟周期不相匹配。比如,當前經濟下行,農產品價格走低與農村中小企業高風險并存,但利率走勢亦下行,其結果反而是利率無法覆蓋信用風險。

于是,我們可以發現,不少欠發達地區農村信用社新增貸存比甚至在30%左右。而股份制銀行的激勵是顯而易見的:資本在覆蓋風險的同時具有獲利動機。因此,我們應該在欠發達地區探索甚至鼓勵按照農村股份制商業銀行模式重組農村信用社的道路。

第二,資本具有發言權還是行政部門具有決定權?

農村信用社改革的一大謬誤,是對資本發言權的忽視。一方面,“資格股”持有人根本不注重自身的發言權,轉而關注貸款權和股金利息;另一方面,所謂行業管理則依托行政命令甚至人事任命決定農村信用社經營。

由此我們發現,任何具有決策權的人士并不具備在農村信用社的任何“質押品”,因而存在極高的道德風險。

如果資本具有發言權,或者說,只有擁有所有者權益的機構或個人才能決定農村信用社的發展方向,有理由相信,其決策至少會變得“投鼠忌器”——一著不慎會虧蝕自己的資本。正因為如此,農村信用社亦必須改制為股份制商業銀行。

第三,地方政府是否可以成為農村信用社的股東?

我們在農村信用社改革中,提出吸引農業大戶和農村企業成為農村信用社的投資股持有人,但似乎對地方政府持股持回避態度。

一個有趣的個案是,國有獨資商業銀行改革通過國家外匯投資公司持股成功實現轉型。那么,地方政府能否通過相應的金融控股公司持有農村信用社股權?顯然,答案應該是肯定的。僅有的技術安排是,政府必須通過市場化經營的控股公司持股。且惟其如此,農村信用社才可能獲得來自地方政府的質押品,才可能擺脫來自所謂行業管理導致的行政干預,才可能吸引更多的真正意義的投資股。

最終形成的治理格局是:任何帶有行政意圖的干預必須經過董事會表決,并必須由資本承擔所有錯誤決策的經營后果。

第四,農村股份制商業銀行的最優設置層次何在?

我們先不看農村信用社,僅看城市商業銀行、村鎮銀行和小額貸款公司的發展軌跡,就可以得出一個規律性判斷。小額貸款公司期望具有轉變為村鎮銀行的“出口”,村鎮銀行具有做大的動機,而城市商業銀行已經形成跨區域經營的網點布局。

農村商業銀行的最優法人層次應該在地市層次。只有在這個層次上,資產才可能通過多樣化配置管理非系統性風險,資本來源才能真正多元化,資本在治理上的作用才能得以發揮,江蘇、浙江的縣級農村商業銀行與農村合作銀行仍然面臨的內部人控制等治理問題,才可能得到解決。

如果從政府巨額投資中切出微小的一塊,抑或從財政赤字中擠出微末成分,確保農村信用社的資本金來源,我們就可能建立超越尤努斯的農村金融奇跡,中國經濟才可能擺脫資產泡沫膨脹與破裂的古怪周期——這是因為,我們將真正看見6 億農戶成為消費和投資的新生力量。■

作者為《財經》雜志經濟學家,廣東金融學院中國金融轉型與發展研究中心主任、教授