預防經濟學

菲爾.桑頓(Phil Thornton)

經濟刺激計劃可能帶來高達5000億美元的貪污,而全球政府是否有能力和意愿,使經濟不是伴隨著貪污復蘇?

為應對金融危機,全球多個國家的政府共推出了約5萬億美元的救市行動。而這可能正成為一連串欺詐及貪污活動的開始。

各國政府為了穩定經濟而提供前所未有的龐大財務支持,為詐騙者制造了犯罪機會。隨著刺激經濟的資金注入,貪污風險亦相對提升。根據全球反貪污聯盟透明國際(Transparency International)的估計,一直受詐騙者垂涎的大額資本項目,可能造成高達5000億美元的損失。

事實上,金融風暴引發更多貪污罪案的預期早已存在,因為政府的大型投資項目及復雜的采購過程,經常會為詐騙者提供犯罪機會和動機。在中國香港,律政司已計劃增聘19位檢察官應付需要,而中國政府亦表示會采取一系列打擊行動。

要應對日漸增加的風險,各政府機關必須提高透明度及加強監控,把風險減到最低。與此同時,面臨金融危機挑戰的企業,也需要正視可能的貪污舞弊陷阱,加強道德風險控制。

國際風險咨詢公司Kroll最新一期的全球反欺詐報告,對此提出了警示,本期《金融實務》選登了其中部分文章。對于所有應戰金融危機的政府和企業來說,經濟的最終復蘇絕不能以欺詐和貪污的增加為代價。

——編者

優秀的偵探都知道,任何犯罪行為都需要動機、方法和機會。

對于貪污腐敗的官員和企業管理人員來說,動機總是存在的,同時他們也總有辦法讓交易看似幾乎沒有任何疑點。他們往往只需要等待貪污的機會。

現在,機會已經出現。世界主要國家的政府在今年4月舉辦的G20倫敦峰會上已經達成一致,將向全球經濟共注入5萬億美元。對此,英國首相戈登·布朗表示歡迎。許多經濟學家們也支持這一經濟刺激計劃,認為該計劃能在短期內防止全球經濟從目前的衰退陷入另一次大蕭條;長期而言,能實現較高的全球經濟增長率。

有一個事實卻往往被忽略,即各國政府在短短18個月內,向全球經濟注入相當于日本一年國民生產總值的資金的同時,也在為貪污創造一個千載難逢的機會。因為注入的資金多涉及利潤豐厚及預算規模龐大的資本項目,而這些就是貪污行為的溫床。

例如,美國總統奧巴馬已經承諾將投資5500億美元,用于翻新聯邦政府建筑、新建道路、修繕學校和大學,以及改善國家信息高速公路。其他國家政府,也在通過財政刺激計劃為大型投資項目提供資金資助。

貪污損失巨大

從定義上來看,貪污總是秘密進行的,所以貪污行為中的利益分配很難具體確定。但是,采購合同的每一階段,都為不同參與者提供收取回扣的機會。監管交易的官員、參與競標的投標人、代理機構,中間人以及政客,都有可能瓜分其中的利益。

貪污帶來的總體損失是巨大的。Transparency International估計,貪污行為使采購成本起碼上升10%。更具體的研究得出了相同的結論。

計量經濟學家Emmanuelle Auriol使用世界銀行2002年的數據,計算出全世界賄賂成本平均占采購合同總價的3.5%。而更高的成本發生在不勝任一方獲得采購合同之后。由于效率較低的投標人獲得了合同,納稅人需要為此多付出多少成本?在不同模型中,她發現,單單這方面的成本要占到總采購成本的4%到10%。

以上這些是經濟環境較為穩定時世界范圍內的數據,而不僅是那些經濟貧弱的國家的數據。人們可能低估了現時問題的嚴重程度。對危機情況下采購(一種比正常業務活動更貼近于今天快速財政刺激的活動)的研究表明,貪污成本最后可能占到采購成本的20%到30%

所以,政府可能要頗費一番力氣,才能將貪污造成的損失保持在透明國際所估算的范圍以內。但即便如此,貪污金額最后可能仍高達5000億美元。

反貪之道

經濟刺激計劃的管理機構能否提供工具來阻止這樣的貪污行為?貪污之所以發生,是因為官員們總是或明或暗地在權衡貪污行為的潛在風險和收益。

任何對貪污行為分析的焦點,都集中于經濟學家所說的委托-代理框架:由官員和中間人扮演委托管理錢財者的代理人。過去30年,貧困率不斷上升,富有的政府在發展中國家試圖更有效地執行有關貧困援助計劃,多數上述的貪污腐敗研究都吸取了它們的經驗教訓。

研究人員發現,問題的關鍵在于,如何在代理人對工程更了解且擁有不同動機的情況下,使代理人(雇員、承包商、稅務稽查員或借款人)能夠為委托人(雇主、產權所有人、政府或銀行家)提供最大利益的服務。

他們發現,減少貪污的誘因能夠有效降低貪污程度。比如,貧困國家的公務員或警察如果工資較低,則較易發生小額貪污現象;在工資低到一定程度后,貪污更是不可避免。過度復雜的監管和缺乏透明度,也可以使貪污泛濫。從更廣的意義上來說,在眾多不發達國家存在的教育水平低下及權力不平衡的問題,都使得民眾忽視他們的權利,進而不愿挑戰貪污行為。

以上理論成為反貪污者的武器。例如,哥倫比亞La Paz市市長Ronald Maclean-Abaroa就成功遏制了腐敗行為。最開始,他解雇了一批雇員,提高了剩余雇員的薪水,又將薪水與廉潔標準結合起來。

在大西洋彼岸,經合組織在塞內加爾海關系統內所做的一項研究表明,1990年到1995年期間,降低進口稅和推行改革減少海關官員的自主決定權力,以及將程序計算機化,使欺詐發生率降低了85%。

美國國內的現代高科技太陽能合同,看起來可能和塞內加爾的海關系統腐敗或者La Paz市的街頭情景存在著天壤之別,但相同的委托-代理問題,同樣也能給憂心腐敗的美國政府以下啟示。

招標過程必須盡可能透明。比如,除了在報紙上公開刊登廣告,官員可以上網公布招標細節甚至組織拍賣,以此通過獨立的電腦程序而不是特定官員,來尋找最劃算的承包商。

政府調查人員和監管人員應該掌握足夠的資源。高工資能夠降低腐敗的可能性。高的集體財政預算,能夠使政府當局擁有更大的能力來根除腐敗行為,同時也能發出信息,表明政治家們支持反貪運動。

對監管招標的政府官員的獎勵也應該與項目交付掛鉤,包括交付時間和預算,而不是單單與合同的簽訂掛鉤。應該公開加強對不法行為的懲罰力度。

政府的決定力

所有這些,都需要政府持續而強有力的領導。而經濟學家們又發現了另一個問題。政治家們往往沒有機會每天都盯著5萬億美元的經濟刺激計劃。在失業率上升時,很多人希望合同能夠由國內公司投得,即使這些公司并不是最有效率的供應商,或者是曾經給執政黨捐款的公司。

政府必須謹記,盡管遵守反腐原則會付出代價,但不遵守反腐原則同樣也會付出代價。

參與暗箱操作的政府官員和公司,從長遠來看,其國內外的名譽將受到損害。輸給國內公司的外國公司會大呼不公平,因為它們認為政府在其中有所偏袒;而出局公司所在國的政府,也有可能不再給國外競標者機會,最終造成貿易保護循環。

用經濟學解釋貪污行為,已經在世界范圍內被廣泛采用。更有趣的事情,將是觀察發達的富裕國家如何對待貪污問題。這個領域的學術著作,多側重于研究貧窮國家的情況。除了那些有關伊利諾斯州前州長羅德·布拉戈耶維奇(Rod Blagojevich)、黑手黨以及英國國會某些在開銷上弄虛作假的議員的報道,大多數人都認為,貪污在富裕國家并不是很嚴重的問題。但是,如果各國在執行經濟刺激計劃時出現疏忽,貪污問題可能會浮出水面。

清廉的政府出于經濟方面的動機,應該不希望看到經濟會伴隨著貪污行為恢復。而未來幾個月我們將看到,這些政府是否有能力和意愿實現這一點。■

作者為Clarity Economics首席顧問