銀行業資本監管建議

吳衛軍

銀行的資本是保障存款人利益的基石。中國銀行監管者應該吸取金融危機的教訓,保持和借鑒有效經驗,以確保銀行的資本基礎

資本是承擔所有業務經營風險和企業剩余利益的合同。在此次金融危機中,一些銀行的資本很快被侵蝕,資本賬戶的規模根本沒有能力抵擋風險損失的金額,影響了市場對金融機構的信任,引發了全面的金融危機。這也是目前許多監管機構在積極推動加強金融機構,特別是銀行,維護其資本基礎的原因。

銀行的資本是保障存款人利益的基石。所以,監管者要求銀行在任何時候都維持充足的資本基礎。

銀行維持充足的資本基礎的目的,簡單地說有兩點:

第一,支持銀行的業務經營的資本金,即滿足業務持續經營(going concern)要求的資本金;

第二,保障銀行對存款人的負債得到償付的資本金,即在銀行破產(gone concern)的情況下償付銀行存款需要的資本金。

傳統上,根據上述兩個目的,銀行監管資本分為一級監管資本和二級監管資本:一級資本的目的是避免銀行破產;二級資本的目的是在銀行破產的情況下,保障存款人的利益。

那么,在對銀行加強資本管理的監管上,中國監管部門應該如何吸取金融危機的教訓,保持和借鑒有效經驗,以確保銀行的資本基礎呢?

慎辨監管資本

對于銀行監管者而言,一級監管資本的條件不能放松。雖然市場鼓勵金融創新,市場需要提高資本運用的效率,但銀行的一級監管資本必須滿足下列條件。

首先,一級監管資本必須能夠“彌補和吸收損失”。一級監管資本在銀行遇到損失時,用既有資本來彌補和吸收未能預見的損失,使銀行能繼續經營下去。這樣的資本水平可以維持市場對金融體系的信心,避免對存款人和其他消費者相關的正常金融秩序的干擾。所以,無論金融創新如何發展,在定義一級監管資本時,損失的吸收性是最重要的條件。

其次,在資本工具付息的安排上,資本工具的發行者必須保持可付可不付的靈活性。目前,在西方市場上的一些混合資本,具有支付股息的推動器安排,即要求資本工具的發行者在一定的條件下必須支付股息。這種安排,可能減少資本工具保護銀行財務資源和吸收損失的能力。所以,監管者對于一級監管資本,要求銀行有取消和延緩支付資本工具股息的靈活性,而且股息支付不可累積。

第三,保障資本的永久性和可支配性。資本必須在銀行需要的時候,銀行可以支配,可以用于彌補損失。要滿足這種要求,一級資本工具必須與銀行一樣具有持續經營的時間線,而不可能有股東責任到期的日子。也就是說,資本是不需要也不能償還的,即其責任完全被銀行鎖住。

與此同時,監管者也應該重新認識二級監管資本的目的。

二級資本的目的,是在銀行破產和未能持續經營時,存款人和高等級的借貸人遭受損失前,吸收銀行的損失。達到在銀行破產時吸收銀行損失目的的資本工具安排的一個特征是“次級化”。銀行通過發行次級債,給存款人和高等級的借貸人提供了吸收損失的緩沖資本層。

但是,如果政府認為,銀行是對社會經濟體系非常重要的中介機構,因為銀行破產對社會造成的損失和經濟秩序的干擾是不可以接受的。例如,中國的四大國有商業銀行的破產,在中國就是不可以想像的事件。那么,國有商業銀行發行二級資本的用處與銀行監管目的的相關性就不大,對防止銀行破產的銀行監管的根本目的作用不大。在這種理念和框架下,中國國有商業銀行需要擴大的是一級監管資本,而不是二級資本。

穩健的“資本過濾”

監管層還應該繼續執行比較穩健的“資本過濾”政策。在計算監管資本金余額時,采用審慎和穩健的條件,扣除那些在經濟壓力較大時,無法抵御損失和無法增強流動性的資產占用的資本金。這包括以下幾項:

第一是無形資產。無形資產是指可以區分但沒有物質存在的非貨幣性資產,企業對其進行控制,并會給企業帶來未來的經濟利益。

在經濟形勢嚴峻的時刻,這種資產的獨立于企業外評估的會計賬面價值,能否給企業提供經濟保護是不確定的。在集團層面,最重要的無形資產是商譽。這種資產無法抵御銀行的損失,無法增強流動性,在監管資本計算時,應被全部扣除。

第二是物業投資及其他流動性較差的資產。這類資產在計算監管資本金時被扣除,因為從流動性考慮和在市場緊張的情況下,公允價值的獲取很困難,買賣成交也需要時間。中國銀監會對銀行購置物業提出了嚴格的監管要求,要求銀行不能購置超過其自身業務用途外的物業,這是保障銀行資本基礎比較健康的務實做法。不這樣做,中國有的銀行可能就成了房地產商了。

第三,投資子公司的資本金可能要扣除,避免雙重資本計算。如果投資或借貸給子公司的資金,在經濟情況緊張的時候,無法及時調度回總行,而被子公司占用,這種資本金的用途就是有限的,需要在計算監管資本金時扣除。

簡化監管資本安排

最近幾年,國際市場上關于資本的定義和范圍日漸擴大,資本的內涵也變得更加復雜。這在很大程度上反映了資本市場上的創新,以及市場上引入的資本工具的新特征和新種類。例如,為了監管資本套利目的,許多西方銀行設計了混合資本。銀行的資本發行者,利用混合資本來保障滿足資本充足率的要求,但又不至于按普通股股東的資本來要求資本回報,不稀釋股權結構。

另外,在1996年,巴塞爾資本協議引進對市場風險要求資本保障的要求后,針對市場風險設定的資本基礎包括三級監管資本。三級監管資本與二級監管資本的區別,通常是它的期限比較短(兩年),而且在計算監管資本時不需要在到期日前進行分攤。

其實,資本監管的目的非常單純,那么對應的資本保障也應該是簡單的遵從原則。目前,有的監管機構設定的資本級別過于復雜,例如,英國金融監管局對監管資本的定級分為七類,包括核心一級資本、非創新一級資本、創新一級資本、頂層二級資本、底層二級資本、頂層三級資本和底層三級資本。關于資本監管,英國金融監管局的規則超過270條,指引有六個附件。

不言而喻,這對達到監管目的沒有實際意義、相關性不大的監管資本規則應該刪除。三級監管資本的目的是針對市場風險,但是市場風險和其他風險(例如信貸風險)對銀行的影響都是一樣的,為什么可以用更低級的監管資本來應對市場風險呢?監管資本最終都是有代價的。簡單可行的監管資本設計,對監管市場的參與者更加有效。

財務管理補充

中國的企業除了要遵守國家頒布的會計制度,還要遵從財務管理條例。財務管理條例對國有企業包括銀行在財務紀律方面提出了要求。這種要求,看上去與市場經濟的原則相違背,但在中國的經濟實踐和運用中是有優勢的。

例如,推行實繳資本金制度。中國的公司法和財務管理條例,要求企業的所有注冊資本必須如實繳足。這種實繳資本金制度,保障了企業資本金的落實,沒有出現國外“空殼”公司比比皆是的情況。

此外,在企業盈利年間,企業應該按照財務管理條例和公司章程要求,提取企業一般儲備金和企業發展準備基金,通常按當年盈利的5%到10%的水平提取。這種儲備金在企業虧損時,可用于彌補虧損。如股東同意,可轉增資本。

財政部還要求銀行針對銀行的風險資產余額,從銀行盈利中,累計提取不低于風險資產余額1%的風險準備金。

上述做法,使中國國有銀行的資本充足率在監管要求方面,比其他市場多出至少1%,鞏固了國有銀行的資本基礎。因此,政府還應該發揮財政部對企業財務管理進行指導的優勢。

資本監管非萬能

銀行的股東追求更高的資本回報。因此,希望采用更高的杠桿率,即用更多的存款人的錢,來賺取利潤。所以,銀行追逐利潤的目標迫使銀行提高杠桿率,減少資本基數,結果是降低了資本充足率。

監管者的目標,是保障銀行有足夠的資本應對風險和損失,達到避免銀行破產和保護存款人利益的目的。

這種銀行和監管者在資本金水平上的較量,就是市場所說的“監管資本套利”。

需要指出的是,盡管銀行監管的一個最重要目標是保護存款人,維護金融體系的信心,但是,沒有銀行破產的金融制度也不是有效的制度,特別在資本運用方面。所以,監管者不可能要求銀行持有的資本金,能擔保銀行不會破產,或者破產后有足夠的資金償付全部的存款人。

如允許銀行進一步開拓市場化經營,允許銀行破產,那么引入存款保險制度就是必要的。■

作者為普華永道會計師事務所合伙人