中國福彩業搏浪前行

河 伯

10月8日晚,中國福彩“雙色球”2009年第118期開獎,近3.6億元巨獎一朝名花有主,石破天驚。

河南安陽一彩民,以176元88倍押寶一注號碼,一次性拿下3.599億元的巨獎,一舉刷新2007年由甘肅省嘉峪關市一彩民創造的1.138億元的最高中獎紀錄,成為中國大陸新“彩王”。

3.599億元是什么概念?以中國大陸目前最高面值的百元大鈔計,重約5400公斤。根據相關稅收政策扣除20%的稅后,余下的2.79億余元的財富,“即使什么都不做,一年整存整取就可以獲得近645萬元利息”。

儲蓄單是最早的福彩形式

自今年7月1日起施行的《彩票管理條例》(下稱“《條例》”)第一次以政府法規的形式確立彩票的法定含義:“是指國家為籌集社會公益資金,促進社會公益事業發展而特許發行、依法銷售,自然人自愿購買,并按照特定規則獲得中獎機會的憑證。彩票不返還本金、不計付利息。”

根據這一定義,中國大陸最早的彩票可追溯至1987年7月,河北石家莊試點發行的傳統型彩票。1986年12月,國務院召開第128次常務會議,討論民政部《關于開展社會福利有獎募捐活動的請示》。1987年,大陸批準發行“中國社會福利有獎募捐券”,籌集社會福利資金,發展以“安老、扶幼、助殘、濟困”為主要內容的社會福利事業。7月,第一張福利彩票在天津市造幣廠印制通過驗收,并于27日在石家莊、天津、上海等10個省市公開發行,由此揭開了中國福利彩票開始走向社會,走向民眾的序幕。

而在此前,建國后的30年間(1951年-1981年),中國大陸最早的福彩形式則是有獎儲蓄存單(十年“文革”期間還曾一度銷聲匿跡),這種方式既保留了福彩面值的本性和兌獎的吸引力,還能保證儲金到期還本。

1984年,福建省計劃在福州市興建體育中心,因基建資金缺口甚大,于同年11月1日在全省范圍內正式發行“福建省體育中心建設紀念獎券”,體育福彩首度亮相;1989年8月8日,“第十一屆亞運會基金獎券”在北京舉行了首發式,這是中國首次為國際大型體育運動會籌款而發行的體育福彩,也是第一次在全國范圍內發行的體育福彩;1991年-1993年,賽馬福彩、足球體育福彩相繼發行;1994年,“國家體委體育福彩管理中心”成立,負責統籌安排體育福彩的發行管理工作。中國大陸由此形成了福彩和體育福彩兩大體系;中國福利彩票中心隸屬于民政部,中國體育彩票中心隸屬于國家體育總局。

隨著福彩事業的發展,原先由“有獎”和“募捐”兩個風馬牛不相及甚至有著對立意義的名詞合成的名稱——“中國社會福利有獎募捐券”日益顯得不合時宜。1993年2月,“中國社會福利有獎募捐券發行中心”更名為“中國社會福利獎券發行中心”,1994年12月又更名為“中國福彩發行中心”,福彩的名稱也相應從“中國社會福利有獎募捐獎券”更名為“中國社會福利獎券”、“中國福彩”。

快速發展中的大陸彩市

數據顯示,1987年至2008年的20多年間,中國大陸累計銷售彩票5748億元,籌集彩票公益金1862億元。從2007年開始,全國年彩票發行銷售規模已逾千億元,無論在彩票發行規模還是公益金籌集數量方面,都已超過香港特別行政區的博彩業,并以更快的速度增長。這22年中,彩票游戲品種也由單一漸趨豐富,依照玩法分類可劃分為傳統型、樂透型、數字型、即開型和視頻彩票等。

目前,中國大陸彩票市場最為活躍的三大元素為樂透型游戲、數字型游戲和即開型游戲。而樂透型彩票游戲則是世界彩票業的主流。它可以由彩民自主選號,其特點是低中獎率、高獎金。相對于即開型彩票和傳統型彩票具有更大的靈活性和娛樂性。由于樂透型彩票中獎號碼不排序,是一種組合式游戲,所以又稱為組合式玩法彩票。

而據統計,樂透型彩票銷量占中國大陸彩票總銷量的60%以上,其中包括了全國聯銷的大盤游戲雙色球、超級大樂透,中盤游戲七樂彩,還有小盤的華東六省市聯銷的15選5等37種游戲;數字型是以數字排列方式為競猜對象的彩票游戲,要求所選號碼與中獎號碼相同且排列順序相同,包括3D、排列三、七星彩等7種游戲;而即開型比較火熱的有刮刮樂和頂刮呱??各種游戲為彩票市場增添了不少活力。

中國大陸的彩票發行方式有全國聯銷、區域聯銷和地方銷售三種形式。其中,全國聯銷類游戲有7種,以雙色球、超級大樂透、七樂彩、3D等為主;區域聯銷類游戲包括東方6+1、泛珠36選7和華東六省市聯銷15選5為主;地方玩法包括南粵風采36選7、遼寧風采35選7和北京體彩36選7等。而全國聯銷玩法中的雙色球,以全年彩票銷量最高份額,成為不折不扣的第一游戲品牌。

而電腦彩票的發行方式在經過由最初的傳統型試點發行到風采系列,再到以全國聯銷為主、地方玩法為輔的發展模式等一系列市場檢驗后,中國福利彩票發行管理中心技術研究中心主任孫立群認為,“在未來的發展中,以電腦票為主、多品種游戲共同發展,會架構成福彩市場發展的主體,也會使得購彩者玩彩時樂趣更多。”

關心的不是“彩王”是制度

10月27日,中國第一巨獎得主現身福彩中心兌付了彩票。然而在“彩王”現身前,坊間一度對其身份的猜測“滿天飛”。其實,大家關心的并不是新“彩王”是誰,關心的是制度的透明化。

從2002年江蘇揚州的“彩世塔案”,到2004年陜西西安的“寶馬彩票案”,從雙色球偽造開獎直播畫面,到今年發生在深圳的木馬操縱福彩大獎案。“政企不分、監管不力”的中國大陸彩票發行體制給公眾留下的深刻印象似乎正應了一句廣告詞:“一切皆有可能”。

而無獨有偶的是,最近一個神秘帖子在網上雙色球吧里異常火爆。帖子是在大獎揭曉前的兩個星期,9月21日下午,一個IP地址為218.206.252.*的手機用戶發的,標題是“中3億元怎么花?”而內容很簡單,“拿300元打一組號150倍”。通過IP得知,發帖人正是來自河南移動,而帖子中提到的中獎金額以及投注方式,都與這次大獎特征基本吻合,引發外界紛紛質疑:新“彩王”是否真有其人?是否工作人員的親屬?是否通過正當手段得到的這個獎金?是否有內部交易?一個理智的彩民怎么會對同一注號碼倍投88倍?

北京大學中國公益彩票事業研究所所長、《條例》起草人之一的王薛紅認為,中國彩票監管的執行能力遠不能滿足現實需求。“(《條例》)第五條講到了財政是監督管理部門(但其監管職卻沒有專門的章節說明),但是又同時談到了民政是作為行政主管部門,怎么去理解監督管理和行政主管存在一定的問題。”

業內人士也指出,“真正監管福彩和體彩中心的是財政部綜合司下的彩票處,一個處級單位去監管兩個司級單位,其結果可想而知”。由于缺乏監管機構,中國大陸的彩票發行機構難逃“一身兩兼”——既是“運動員”又是“裁判員”雙重身份之嫌。而對比中國澳門地區,一個50萬人口的城市,卻有一個200人規模的博彩局來全面管理博彩產業。

目前,中國大陸彩票業可以說尚處在“無獨立監管機構、無防火墻、無信息披露”的三無地帶。王薛紅說:“公益金使用信息的及時和全面的公布(《條例》中)是有要求的,但是具體怎么去公布,怎么去及時地達成這樣一個目標,并沒有做到這么具體。”從今年起,中國福利彩票發行管理中心開始執行福利彩票銷售和籌集公益金的季度信息通報制度,但如今三個季度過去了,卻只在一篇網絡報道中看到只言片語的報道,即可見一斑。

在英國,一個合格的彩票銷售系統要獲得合法的資格和執照,對外銷售彩票,同時要接受四層防火墻的監管和屏蔽,以避免出現資金的違規和盜用。這四個防火墻是:首先,彩票銷售機構只負責各個門店的銷售;銷售的資金匯攏以后,捐贈給公益事業的資金上交給政府部門,再委托給專門的慈善機構來具體負責捐助;搖獎、中獎以及計算機系統的運營由一家專門的技術公司來承擔,與銷售機構以及掌握資金的機構完全分開;最后,所有資金流向由獨立的彩票監管委員會進行監管。監督彩民的各項權益是否獲得保障,監管彩票的各項收支報表,并對外公示。而中國香港馬會,每年10萬港元以上的項目也都會詳細地對外公布。

隱私權與知情權之爭

在剛施行的《條例》規定中,“彩票發行機構、銷售機構等因職務業務便利知道彩票中獎者個人信息的人,應當對中獎者個人信息予以保密”,也引發了另一個爭議:《條例》中的隱私權究竟如何判定?隱私權和公眾知情權是否構成沖突?

形成鮮明對比的是,在最講究個人隱私的英美國家,中獎者們反而樂意公開自己的個人信息,并不躲閃公眾視線。在英國國家彩票官方網站的首頁上,最顯著的內容就是這個彩票的監管體系的介紹和資金詳細運行情況的介紹。根據英國的法律規定,彩票必須遵循詳細的披露制度對公眾公開信息。英國國家彩票委員會合同監管部總監Marta Phillips:“英國的信息自由法是向公眾發布的,因此每位公民都有相應的知情權。”

對于個人隱私權和公眾知情權的沖突,Marta Phillips認為,英國信息自由法案中清楚規定公民對公共組織或團體的行為和行動有知情權。因此當彩票的財產是屬于公眾的公共財產時,公眾就擁有這一財產的知情權,當它已經歸屬為個人財產以后,才變為公民的隱私權。因此,在與公眾財產相關的所有環節上,公民都享有知情權。

據香港馬會(負有盛名的六合彩隸屬于它)執行總監麥建華介紹,“香港彩票法明文規定彩民享有隱私權”,但基于彩民的習慣和六合彩的公信力,大眾并不會好奇于中獎者的具體身份。之可以建立起如此良好的社會公信力,歸根結底還在于香港的彩票管理制度要求監管、運行和善款處理層層分離,并且層層設防。“政府的民政局,彩票法負責監管都會直接公布在媒體上,銷售點是我們直接營運的,搖彩是邀請公眾人士去現場,在電視上播出,六合彩的獎券資金是由政府直接監管的,它都是公開的可以在政府有關部門網站查到。”

目前,河南省福彩中心負責人表示,3.5億余元獎金已經調配到賬,獲獎者到河南省福利彩票發行中心驗票確認可以隨時兌獎。為了保護中獎彩民的隱私,確保安全兌獎,他們將嚴格執行保密條例,必要時將開通綠色通道,以快捷便利的方式給予兌獎。

受3.599億元大獎的刺激,中國大陸目前正掀起新一輪狂熱的購買彩票的浪潮。這不由讓人想起了兩年前,河北邯鄲銀行發生員工挪用4000萬元公款買彩事件。彩票本是一種現代娛樂方式,但越來越多的人抱著“中大獎、發大財”的美夢,“虧了想翻本,翻了本再多買,多買必中”心理一涌而上,這種“羊群效應”后患無窮,而這似乎也進一步突顯了中國福彩制度管理亟待完善的迫切性。

中國福彩大事記

1986年12月20日,國務院召開第128次常務會議討論,原則同意民政部《關于開展社會福利有獎募捐活動的請示》。

1987年4月7日,民政部受國務院委托向全國發出了《關于開展社會福利有獎募捐活動的通知》;7月27日,中募委發行中心首次在河北省石家莊市試點發行傳統型中國社會福利有獎募捐券,全國首批試點發行的還有江蘇、浙江、福建、山東、湖北、黑龍江、上海、天津、洛陽等共10個省市。

1989年2月17日,中募委發出《有獎募捐社會福利資金使用試行辦法》;8月8日,經國務院批準發行“第十一屆亞運會基金獎券”,后來改為“中國體育彩票”。

1990年5月1日,開始執行中募委下發的《關于調整即開型社會福利獎券資金非配比例,統一全國結算辦法的通知》;11月9日至13日,中募委在京召開首次全國社會福利有獎募捐財務工作會議。

1992年,全國年銷彩票13.28億元,首次突破10億元大關。

1993年2月25日,中國社會福利有獎募捐券發行中心更名為中國社會福利獎券發行中心;5月5日,國務院再次發出《關于進一步加強彩票市場管理的通知》,明確中國人民銀行是國務院主管彩票的機關,彩票發行批準權集中在國務院;10月15日,中國社會福利獎券發行中心被國際彩票組織(INTERTOTO)正式接納為該組織會員,標志著中國福利彩票步入國際舞臺。

1994年5月,中國社會福利獎券發行中心被國家彩票國際協會(ALE)接納為臨時會員;為召開大型綜合體育運動會籌集資金,國務院授權國家國家體育運動委員會(下稱“國家體委”)統一發行中國體育彩票;12月《中國福利彩票管理辦法》出臺,旨在保護公民參與福利彩票活動的權益,規范中國福利彩票的發行、法規和規定。“中國社會福利獎券”更名為“中國福利彩票”,福利資金資助審項職能由中募委交由民政部有關職能司行使,國家體委的彩票發行機構正式定名為“中國體育彩票中心”。

1996年5月7日,中募委發行中心向各地發出《關于福利彩票小獎不再以實物設獎的通知》。

1997年,國際彩票組織(INTERTOTO)和國家彩票國際協會(AILE)合并為“世界彩票協會”(WLA)。“中國福利彩票發行中心”為其正式會員;11月12日,中募委向各地發出通知,正式起用福利彩票標識系統,并在通知中對標識的使用做了詳細規定。

1998年5月5日,中國福利彩票發行中心制定的《關于意外事故損毀福利彩票的處理辦法》正式頒布執行,進一步明確和規范了中國福利彩票的發行與銷售,完善了公民參與福利彩票活動的合法權益;10月30日,國務院正式批準了民政部主制定的賑災募集具體實施方案;11月15日,財政部、民政部首次聯合發出《關于印發〈社會福利基金使用管理辦法〉的通知》,將原來所稱的社會福利資金改稱為社會福利基金,歸口民政財務部門管理。

1999年10月15日,民政部發出《關于中國福利彩票管理工作有關問題的通知》,決定不再保留中國社會福利有獎募捐委員會及其辦事機構,明確中國福利彩票的發行工作,是在國務院領導下,由民政部主管,中國福利彩票發行中心具體實施;12月23日,中國人民銀行、財政部聯合發出《關于移交彩票監管工作的通知》,將中國人民銀行對彩票發行機構的監管職能移交至財政部;截止年底,全國銷售彩票104.4451萬元,福利彩票首次突破年銷100億元大關。

2000年3月1日,財政部發出《關于認真做好彩票發行和管理工作的通知》。通知規定,從2000年4月1日起,福利和體育彩票(包括即開型彩票和電腦彩票)一律以人民幣現金形式兌付獎金,取消實物兌獎;當年,電腦彩票年銷量首次超過即開型彩票,成為主流票種。

2002年3月1日,財政部頒發了《彩票發行與銷售管理暫行規定》,首次制定全國統一的彩票發行與銷售管理規定;10月23日,中國福利彩票發行管理中心委員會成立。

2003年,全國福利彩票發行200.06億元,突破200億元大關。

2005年5月1日,中國電腦福利彩票全國骨干通訊網絡開通運行,實現原始數據的集中收集和分析;9月1日,根據財政部規定,即開型福利彩票正式開始執行65%返獎比例政策;截止年底,電腦福利彩票年銷量首次突破400億元。

2007年4月2日,民政部轉發了中國福利彩票發行管理中心印發的《中福在線即開型彩票銷售廳管理暫行辦法》、《電腦福利彩票投注站管理辦法(試行)》。

2008年1月2日,中國財政部、民政部、國家體育總局發出通知,要求停止利用互聯網銷售彩票;3月11日,國務院法制辦公室公布《彩票管理條例(征求意見稿)》。

2009年4月22日,國務院常務會議,審議并原則通過《彩票管理條例(草案)》,7月1日正式實施。

中國福彩近年重大弊案一覽

1、江蘇揚州彩世塔案。2002年11月,江蘇彩世塔公司利用承銷彩票之機,通過事先在桌子底下安放磁鐵,在獎箱中混入含磁鐵的獎球,使作弊人員很容易摸到有磁性的球。在不到1年的時間里,先后在17個城市作弊20起,摸回獎金5806萬元。

2、福建雙色球開獎直播畫面偽造案。2004年2月,福利彩票雙色球第2004009期,出現開獎畫面全景鏡頭與特寫鏡頭不相符的現象,在彩民的質疑下福建福彩中心承認此次搖獎的特寫鏡頭系事后補拍。

3、陜西寶馬彩票案。2004年3月,西安市灞橋區青年劉亮所持獲獎彩票在兌獎過程中被認為是假票。經調查發現,系當地福彩中心違規與某些企業、個人簽訂彩票承銷合同,通過偽造中獎彩票的作弊方式,按“臺托”進入二次抽獎作弊騙走大獎。

4、鞍山投注站老板非法兌獎案。2007年,遼寧鞍山的一個福彩投注站老板利用系統漏洞——每期福利彩票在中獎號碼公布后的5分鐘內,可以在遼寧省福利彩票系統重復無限次的兌獎,在近兩年內非法兌獎2800萬元。

5、深圳木馬操縱福彩舞弊案。2009年6月,雙色球2009066期開獎,全國共中出一等獎4注,但是開獎系統卻顯示一等獎中獎數為9注,其中深圳地區中獎為5注,共計3305萬元。經多次數據檢驗,工作人員判斷福彩中心銷售系統被非法入侵,中獎彩票數據記錄疑被人為篡改,深圳的5注一等獎中獎數據應系偽造。