反傾銷浪潮挑戰中國

鐘 華

今年以來已經有100多起針對中國的反傾銷貿易案件,真是中國做錯了還是應換個角度來看待?

10月6日,歐盟部長理事會發布公告,裁定中國輸歐無縫鋼管對歐盟產業構成損害威脅,決定征收17.7%-39.2%的最終反傾銷稅;美國商務部隨后也跟進,對中國出口的無縫標準管、壓力管進行反傾銷和反補貼調查;印度、墨西哥、阿根廷等國也紛紛提出針對中國產品的反傾銷調查請求??由此掀起了繼不久前美國對華輪胎特保案之后,新一輪針對中國的反傾銷浪潮。

“醉翁之意不在酒”

對于美國等國家頻頻挑起的貿易摩擦,中國盡管也通過對美國肉雞、汽車等產品的“雙反”措施進行反擊,但坊間看來,中國的反擊更多地保持了節制、保守的性質。有輿論分析,各國對中國的反傾銷是“醉翁之意不在酒”,人民幣匯率才是本波貿易爭端的核心問題。英國《金融時報》曾指出,除了反傾銷調查,中美之間另一個潛在的觸發點將是美國財政部是否宣布中國政府操縱匯率。

10月15日,盡管面臨著國內一些工會團體的壓力,美國財政部遞交國會半年度的報告中再度拒絕指稱中國操控人民幣匯率。不過這份報告重申美國依然認為人民幣幣值遭到大幅低估,且將繼續游說中國政府放開人民幣匯率。美國官員還呼吁中國外匯匯率機制應更富有靈活性,并表示這種努力將令中國在維持物價穩定上獲得更大空間。

目前,中國擁有價值約2.3萬億美元的外匯儲備,其中很大部分購買了美國國債。這被認為會令美國在對中國產品進行反傾銷制裁時有所投鼠忌器。然而,美國總統奧巴馬在宣布對從中國進口的輪胎征收懲罰性關稅后,現在看來,美國根本沒有把中國的反制措施放在眼里。奧巴馬政府如此行事,只有一個合理解釋,就是政治考慮,以貿易手段向中國施壓,要求中國在經濟利益上讓步,例如允許人民幣加速升值。

與此相呼應的是,西方七國集團10月3日在土耳其舉行財長和央行行長會議時,再次要求人民幣升值,并指責人民幣幣值過低是全球經濟失衡的關鍵。

近段時間,人民幣匯率屢創新高成為坊間關注的話題之一。而對于本次人民幣匯率創5個月以來新高的原因,多數觀點認為,除美元近期較為疲軟外,更深層的因素是各國借外貿壓力逼迫人民幣升值。有學者認為,在中國出口貿易開始保持強勁勢頭后,美國等國家開始希望通過逼迫人民幣升值的方法,來提高本國產品的競爭力,從而達到經濟回暖的目的。

實際上,西方重彈“人民幣升值”的老調意在轉移視線、推卸責任,人民幣升值不僅不能減少西方國家的貿易逆差,而且會延緩全球經濟復蘇的進程。最近,在北京大學發表演講的諾貝爾經濟學獎得主、美國經濟學家邁倫?斯科爾斯指出,中國“不應為金融危機買單”,而一旦人民幣急劇升值,中國的出口勢必受到打擊,中國龐大的外匯儲備也可能縮水。

反傾銷有其深刻根源

中國商務部公平貿易局的統計顯示,今年前三個季度,全球共有19個國家和地區針對中國產品發起了88起貿易救濟調查,其中包括17起反傾銷和9起反補貼調查,涉及金額總計多達102億美元。

世界貿易組織總干事拉米表示:“如果以年數據為基準,中國的確已經成為反傾銷打擊的最大對象。這些數據背后潛藏的問題其實很簡單:如今中國是地球上最大的出口方。對于那些在其他很多國家生產加工,但最后在中國組裝的制造業產品,中國常常是處于這個生產鏈的最后一環。而反傾銷又是針對最后的出口方,中國作為最后的出口方自然就成為了打擊目標。”

而作為一種貿易政策工具,反傾銷使用與否,更有著其深刻的政治根源。就經濟效率而言,反傾銷絕不是一種合理的國際貿易制度安排,容易導致進口國、出口國兩敗俱傷。生產補貼盡管比反傾銷稅更符合經濟效率原則,但事實是,反傾銷制度在世界上日漸流行,個中奧妙在于政治“游戲規則”:年復一年的政府預算審查過程中,補貼很容易受到質疑;當政府面臨財政壓力時,補貼項目更容易成為削減預算首當其沖的目標。相反,關稅和其他進口壁壘一旦通過實施,非但無須面對年度審查的關口,甚至因其給政府帶來一定收入而有較大政治吸引力。欲取消反傾銷稅,不僅要受到貿易保護主義利益集團的抵抗,還會遇到來自關稅等項財政收入受益者的阻力。

中國之所以成為世界反傾銷的“重災區”,有其深刻的原因:一、“非市場經濟”定位。《中國加入世界貿易組織議定書》第15條將中國定性為“非市場經濟國家”(從2002年起維持15年)。因此,許多國家在實施反傾銷時不給予中國企業市場經濟的待遇,在確定中國出口產品的正常價值時,采用所謂“第三國的替代價格”,即以與中國產品沒有任何關系的第三國的價格作為判定標準。“替代國制度”大大增強了國外對華反傾銷的隨意性和武斷性,導致反傾銷的濫用。

二、中國企業和政府部門不積極應訴也是頻遭國外反傾銷的一個重要原因(美國對華輪胎特保案首開WTO爭端解決機制先河),致使他國可以毫無顧忌地對華反傾銷。同時利用中國企業應訴不積極或填寫應訴答卷的時間差,將不符合事實的傾銷幅度計算單方面強加于人。國外反傾銷法一般都明確規定涉案企業不應訴,或不能真實地提供調查所需材料時,負責案件審理的部門可以直接根據其掌握的“可獲得的信息”做出缺席判決,而這些“可獲得的信息”通常是起訴方的一面之詞。

三、根據美、歐等主要貿易伙伴的反傾銷審理流程,中國應訴方要在存在語言障礙的情況下,用40余天時間完成大量繁瑣的工作:組織企業應訴,查找海關統計,詳細統計涉案企業在調查期內的出口數量與金額,在媒體上發布立案通知,聘請合適的律師,應訴企業開具授權委托書,填寫動輒上萬頁的調查問卷等等。這些工作如期保質完成確實難度很大,也給起訴方提供了利用時間差的機會。另外調查問卷中某些問題涉及中國廠商賴以安身立命的機密配方和生產工藝(如美國訴華碳化硅傾銷案),要求中國廠商無條件配合更是強人所難。

四、忽視檔次與質量差異。與發達國家同類商品相比,中國出口商品檔次、質量往往較低,價格較低是正常的,但外國起訴方和主管機構經常有意無意地忽視這一點。

中國欠缺反傾銷成文法

傾銷屬于不正當競爭行為,會對進口國的國內產業造成嚴重損害,反傾銷本無可厚非。但是,世界上越來越多的國家正在濫用反傾銷,即以反傾銷之名行貿易保護之實。盡管WTO為此制定了較為嚴密的《反傾銷協定》,被稱為“世界反傾銷法領域的一場革命”,但在實際操作中仍然存在許多技術性問題。而中國國內反傾銷成文法的欠缺,無疑給各國相關產業利益集團提供了肆無忌憚的攻擊機會。

事實上,歐美等國在20世紀都曾經被指控為制造傾銷的行家里手。如果將歐盟作為一個單一的經濟體來計算,那么,它在1987年以來所遭受的反傾銷調查總數比中國還要多,美國僅次于中國,是遭受反傾銷調查列第二位的國家,日本則名列第三。其他如韓國、中國臺灣等制造業較強的國家和地區也名列前茅。

早在WTO的前身——關貿總協定(GATT)成立之初,反傾銷案件主要發生于經濟發達國家之間,但目前反傾銷案件已常見于各種國家之間。這一事實表明,所有在制造業領域具有競爭優勢的國家和地區,都有可能成為反傾銷的打擊目標。但對于中國出口企業尤其不利的是,按照歐美國家法律,中國不是市場經濟國家。這是非常重要的一個因素,因為不同的標準就導致不同傾銷計算方法。

具體來說,對中國外貿企業以“國有”為由,普遍實行單一的反傾銷稅稅率,甚至把對個別企業的反傾銷當成對整個國家來裁決。在計算正常價格時,以替代國價格作為計算基礎,而在第三國參考價格選取上又別有用心或不負責任。

盡管一般按法定程序來說,只要積極應訴,中方應該還是能夠獲得一定贏面。但相對于國外那些同行,中國企業,尤其是民企,一般情況下,不大可能有效組織起來。而中國的行業協會,按照西方的理解,只能被當做非政府組織來看待,不具備企業組織代表的職能。

更重要的是,中國并沒有一套成文并經最高立法機關通過的《反傾銷法》,來保護本國產業——這樣的法律條文僅僅出現在商務部及其他部委的行政法規當中。

這樣一來,當有成文法的國家動用法律武器來裁定中國企業傾銷,并征收反傾銷稅時,中國的相關部門如果采取以課稅方式進行的報復措施,就很難獲得合法的理由,并容易給對方以口實。換句話說,中國的政府機構缺少了能以平等地位應對反傾銷的威懾性手段,在保護國內產業時不免會畏首畏尾。

貿易摩擦是國際化完善的過程

面對日益頻繁的國外反傾銷,中國應建立政府、企業和行業協會“三位一體”的反傾銷應對機制。根據國際經驗,政府有關部門作為宏觀管理者,應該在如下方面強化職能:一是在企業和行業協會的配合下建立反傾銷預警機制,盡量避免國外反傾銷;二是加強在具體反傾銷應訴過程中的協調和服務工作;三是積極利用WTO爭端解決機制來應對國外不合理的反傾銷行為。

行業協會作為本部門所有企業的合作組織,在預防和應訴國外反傾銷中處于核心和主導地位。針對此次歐洲鋼鐵企業以“損害威脅”來判定傾銷的罕見案例,“盡管沒有證據證明過去自己的銷量受到影響,但在經濟危機條件下,未來銷售可能會受到嚴重沖擊,因此必須上調進口關稅”。代表國內鋼廠利益的中國鋼鐵工業協會稱,將積極與中國商務部溝通,強烈呼吁中國政府采取法律手段介入,不排除將本案提交WTO爭端解決機制。

對于企業來說,首先要在日常經營活動中實行符合國際規范的財務制度,同時要避免傾銷出口;而一旦遭遇國外反傾銷立案,應該轉變觀念,積極應訴。目前,中國政府的對策是通過出口配額等工具實行“誰應訴,誰受益”,應訴成功之后未參加應訴的企業不得參與對該市場出口配額的分配、招標。

目前,中國浙江的企業還選擇在海外建廠以規避反傾銷風險。以中國蠟燭出口為例,一直被歐美認定存在傾銷行為,并被征收高額反傾銷稅,出口利潤受到嚴重擠壓。企業經過充分考慮之后,最終將生產廠轉移到國外。“海外建廠不僅能規避反傾銷措施的不利影響,還能利用當地低廉的勞動力。”“對于愈演愈烈的國際貿易爭端,浙商將生產基地移到海外將成為今后的一種趨勢。”溫州中小企業發展促進會會長周德文說。

關于中國“非市場經濟”定位問題,中國政府在國際貿易中除了盡力促使對方主管機構選擇較為合理的替代國之外,更需要尋求治本之策——盡快確立自身的市場經濟地位,并且根據《內地與香港關于建立更緊密經貿關系的安排》(CEPA)第15條規定,“內地與香港之間的貿易不適用《中國加入世界貿易組織議定書》”,為與其他經濟體簽署同類貿易協定爭取最大利益化。

此外,上世紀70年代的日本經濟對今天備受“反傾銷”困擾的中國經濟而言,具有非常重要的參考意義。當時,數以萬計的衣著整齊、拎著公文包的日本商人、技工、工程師和銷售人員在全世界奔走,監察、調研、計劃、顧問、砍價、買賣。在能引起他們興趣的任何市場,日本人采用人海戰術,用貿易代理和考察小組淹沒這個區域。對此感到擔心和不滿的歐洲國家建立了一個針對日本商品的令人畏懼的壁壘。但當時沒有哪個國家能抵擋住“日本制造”的進攻,即使拿起反傾銷的武器。正如商務部新聞發言人姚堅所說,“希望應對貿易摩擦的過程,是中國產業進步的過程,是企業在國際化中進一步完善品牌、設計的過程。”