安全生產法出臺前后

本刊編輯部

人物簡介:

石少華,國家安全生產監督管理總局政策法規司副司長。作為主要起草人,石少華先后主持、起草了《中華人民共和國煤炭法》《中華人民共和國安全生產法》和《鄉鎮煤礦管理條例》《煤礦安全監察條例》《國務院關于特大安全事故行政責任追究的規定》《安全生產許可證條例》《生產安全事故報告和調查處理條例》等多部法律、行政法規。

作為北京大學法律學系的畢業生,石少華從1985年畢業以來一直從事煤炭、能源和安全生產立法工作,是國家第一代政府法制工作者。時至今日,石少華已經親自主持、起草了2部法律和9部行政法規。畢業這么多年了,石少華還清楚地記得在他的畢業典禮上,時任北京大學法律學系主任的我國著名法學家張國華說過的一段話,“北大法律系的學生,如果將來參加立法工作,能夠為國家起草一部法律,就對得起北大的培養了!”幾十年過去了,這段話始終鞭策著石少華,成為他從事立法工作的座右銘,不管部門、工作、崗位怎么變動,石少華始終與法同行。

主持、參與了這么多部國家法的制定,他印象最深的還是《安全生產法》的起草工作。石少華說,這部法律從提出到出臺,自始至終得到了黨中央、全國人大、國務院的高度重視,凝聚了歷屆國務院有關主管部門和所有參與人員的集體智慧和心血。早在1981年,由原國家勞動總局第一次向國家提出立法建議,1998年勞動部的相關職能移交給國家經貿委以后,國家經貿委于1999年12月將《職業安全法(草案)》正式提請國務院審議。直到2001年,原國家安全生產監督管理局組建后,接過了制定《安全生產法》的“接力棒”。

談起當年的情況,石少華記憶猶新。他說,當接受局領導交給的起草工作任務時,作為主要執筆人,自己感到壓力很大,責任很重。首先是因為提出制定《安全生產法》已經搞了20年,時不我待,必須盡快出臺。第二就是隨著國家安監局和地方各級安監局的組建,急需監管執法的法律依據。第三就是一些嚴重安全生產違法犯罪行為猖獗,亟待加大法律制裁的力度。為此,原國家安監局黨組把制定《安全生產法》列為各項工作的重中之重,成立了領導小組和起草工作小組,全力組織起草《安全生產法》。制定這部法律的最后階段歷時13個月,一部具有豐富法律內涵和重要規范作用的《安全生產法》,經九屆全國人大常委會第二十八次審議通過,于2002年6月29日頒布,同年11月1日起正式施行。

回憶起《安全生產法》的起草歷程,石少華說,法是國家意志,必須充分反映和體現廣大人民群眾的根本利益和訴求。當時我們針對一些非常重要的問題,自始至終都在研討、論證甚至爭論,最終才得以確定。第一個就是《安全生產法》的立法宗旨,即為什么要搞這個法,立法要達到什么目的。《安全生產法》的第一條開宗明義,對立法宗旨作了高度概括,一是“為了加強安全生產監督管理”,這是體現政府的職能;二是“防止和減少生產安全事故”,這是明確企業安全管理的責任和目標,主要是為了把事故降下來;三是“保障人民群眾生命和財產安全”,這是最終目的;四是“促進經濟發展”,是要做到安全生產與經濟社會發展的協調統一。

第二是關于監管體制如何確定,這也是當時爭論的焦點。因為自1998年機構改革以后,到2001年的時候一些工業部門基本都撤銷了,作為新形勢下的政府安全生產監管體制如何確定,事關重大。經過反復的討論和研究,確定了綜合監管和專項監管相結合的體制。加強綜合監管,就是在各級政府要有安監局這樣的綜合監管部門,指導、協調和監督相關安全生產監管工作。政府設立的一些專項監管部門各負其責。《安全生產法》第九條的規定,專門明確了政府領導下的綜合監管和專項監管的體制,表述雖然很簡單,卻是制度性的建設。至于具體的綜合監管與專項監管職責,主要是在相關法律、法規、規章和政府批準的“三定方案”中確定。

第三是調整范圍,也就是說一部法律在多大空間范圍內對哪些主體的哪些行為具有約束力,這也是個非常重要的問題,《安全生產法》在這個問題上花費了很大功夫。作為一部安全生產領域的基本法律,《安全生產法》必須解決與其他特別法相互銜接的問題。最后形成的共識,是在《安全生產法》普遍適用的前提下,消防安全和道路交通安全、鐵路交通安全、水上交通安全、民航交通安全這5個方面,原有法律或者行政法規已經作出了明確規定的,可以依照相關特別法的規定。但是,由于這些特別法制定的都比較早,存在各種各樣的缺陷和問題,所以這些特別法沒有規定的,還要適用《安全生產法》的規定,這是一種相輔相成的關系。

第四是法律的基本原則。基本原則就是貫穿于法律的指導思想和法治精神。基本原則對法律制度的設計具有指導和規范作用。《安全生產法》的基本原則有5項,這就是人身安全第一,預防為主,社會監督、綜合治理,權責一致和責任追究,依法從重處罰。這5項原則作為主線,貫穿于《安全生產法》的全部條文之中。

第五是基本法律制度的確立。立法的根本任務之一,是要創制和完善相關法律制度。我們國家在安全生產方面,基本法律制度應該有哪些,怎么來確立,這是法律制定過程中極為重要的問題,也是在實施中需要把握的問題。過去的安全生產立法主要是針對生產領域,基本不涉及經營、流通領域。《安全生產法》則不然,它的調整范圍涵蓋了生產和經營活動,其范圍之大、主體之多,在我國所有安全生產立法中是獨一無二的。可見,《安全生產法》確立的法律制度具有基本性、長遠性,對所有法律關系主體都有規范作用。這些法律制度包括監督管理制度、生產經營單位安全保障制度、生產經營單位主要負責人安全生產責任制度、生產經營單位安全準入制度、從業人員權利義務制度、生產安全事故應急救援和調查處理制度、安全生產中介服務制度、法律責任制度。

在談到《安全生產法》的作用時,石少華介紹說,《安全生產法》在我國安全生產法律體系中,是一部帶有母法性質的基本法律。首先,它的制定,標志著我國安全生產開始全面納入法制軌道。作為全國人大常委會通過的安全生產法律,自改革開放以來有十幾部,但是能夠覆蓋安全生產各個領域的法律,只有《安全生產法》。《安全生產法》的出臺是一個里程碑,標志著在原有立法的基礎上,我國的安全生產法制建設開始全面啟動,實現了質的飛躍。其次,《安全生產法》的出臺,標志著我國安全生產法律體系建設進入了一個快速發展和不斷完善的新階段。在《安全生產法》出臺之前,國家出臺的安全生產方面的單行法、特別法較多,但是作為一個法律體系,如果它沒有核心法律、母法,法律體系也不可能建立和完善。《安全生產法》出臺6年多來,國務院依照《安全生產法》就制定了10部配套的行政法規,這種力度和速度都是前所未有的。以《安全生產法》出臺為標志,整體加快和推動了我國安全生產法律體系建設,目前初步形成了中國的安全生產法律體系。第三,《安全生產法》的制定和實施,對于提升全社會的安全意識,發揮了重要的作用。《安全生產法》要求各級政府、部門、企業,乃至全社會都來關注安全生產。《安全生產法》把確保安全生產提升到了各級政府和企業的法定義務和責任的高度。這既是法律的強制性規定,又是一種導向,目的就是全社會齊抓共管,關愛生命。第四,《安全生產法》對遏制重特大事故,實現安全生產的持續好轉,發揮了重大作用。我們通過加大監管執法的工作力度,查處重特大事故責任者,打擊安全生產違法犯罪行為,改善和提升了我國的安全生產總體水平。

最后,對人們普遍關注的修改《安全生產法》的問題,石少華說,我們對《安全生產法》的定位和作用,應當有個全面、準確的認識。作為一部最高國家權力機關制定的法律,《安全生產法》的主要任務就是把國家關于安全生產的大政方針、基本原則、基本法律制度和重大舉措法律化、制度化,它所解決的主要是涉及全國和全局的基本問題、共性問題,不能也不可能對各地的各種各樣的特殊問題、具體問題逐一規定。那么這些特殊問題和具體問題的解決,主要是通過制定《安全生產法》的配套行政法規、地方性法規、行政規章乃至安全標準來具體化,使其更具有可操作性。因此,我們不能期待更不能要求通過一部《安全生產法》解決所有的法律問題。當然,受當時立法條件的局限,《安全生產法》的確存在一些缺陷和尚未解決的問題,國家將適時組織修訂和完善。總之,立法不是目的,執法才是根本。如果我們在《安全生產法》等法律法規的貫徹實施工作上痛下決心,持之以恒,不辱使命,就一定能夠履行法律賦予我們的職責,就一定能夠實現黨和人民寄予我們的厚望。

編輯韓 穎