《安全生產(chǎn)監(jiān)管監(jiān)察職責(zé)和行政執(zhí)法責(zé)任追究的暫行規(guī)定》解讀

黃 毅

2009年7月25日,國(guó)家安監(jiān)總局局長(zhǎng)駱琳簽發(fā)第24號(hào)國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局令,公布了《安全生產(chǎn)監(jiān)管監(jiān)察職責(zé)和行政執(zhí)法責(zé)任追究的暫行規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱《暫行規(guī)定》)。《暫行規(guī)定》的立法目的主要是促進(jìn)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門、煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)及其行政執(zhí)法人員依法履行職責(zé),規(guī)范和落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任追究制度,保障公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。《暫行規(guī)定》對(duì)其適用范圍以及安全生產(chǎn)監(jiān)管監(jiān)察行政執(zhí)法職責(zé)、履職方式、究責(zé)的對(duì)象、范圍、方式、機(jī)關(guān)和程序等問題作出了全面的規(guī)定,是考量安全監(jiān)管監(jiān)察部門及其行政執(zhí)法人員是否履行安全監(jiān)管監(jiān)察職責(zé),以及實(shí)施行政執(zhí)法責(zé)任追究的重要法律依據(jù),應(yīng)當(dāng)認(rèn)真學(xué)習(xí)宣傳和貫徹落實(shí)。

《暫行規(guī)定》出臺(tái)的必要性

首先,建立安全生產(chǎn)行政執(zhí)法責(zé)任追究制度,是安全生產(chǎn)監(jiān)管監(jiān)察系統(tǒng)貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院依法治國(guó)方略和依法行政基本要求的重要措施。黨的十六屆四中全會(huì)明確指出,要加強(qiáng)對(duì)執(zhí)法活動(dòng)的監(jiān)督糾正,建立行政執(zhí)法責(zé)任追究制度。2004年《國(guó)務(wù)院全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》明確要求,行政機(jī)關(guān)違法或者不當(dāng)行使職權(quán),應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)法律責(zé)任,實(shí)現(xiàn)權(quán)力和責(zé)任的統(tǒng)一。做到執(zhí)法有保障、有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、違法受追究、侵權(quán)須賠償。《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于推行行政執(zhí)法責(zé)任制的若干意見》(國(guó)辦發(fā)[2005]37號(hào))進(jìn)一步要求健全和完善行政執(zhí)法責(zé)任制,根據(jù)行政執(zhí)法部門和行政執(zhí)法人員違反法定義務(wù)的不同情形,依法確定其應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任的種類和內(nèi)容。

其次,建立安全生產(chǎn)行政執(zhí)法責(zé)任追究制度,是規(guī)范安全生產(chǎn)監(jiān)管監(jiān)察工作,提高行政執(zhí)法水平的必然要求。各級(jí)安全監(jiān)管監(jiān)察部門自成立以來,高度重視安全生產(chǎn)行政執(zhí)法工作,在加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)、規(guī)范行政執(zhí)法等方面做了大量工作,取得了明顯成效。但是,從近年發(fā)生的一些生產(chǎn)安全事故和行政復(fù)議、行政應(yīng)訴案件看,仍存在一些不容忽視的問題。如有的地方安監(jiān)部門法治觀念不強(qiáng),重實(shí)體、輕程序,重結(jié)果、輕過程;有的行政處罰事實(shí)不清、證據(jù)不足,適用法律規(guī)范不夠正確。因此,必須按照“誰執(zhí)法、誰負(fù)責(zé)”“誰分管、誰負(fù)責(zé)”的權(quán)責(zé)一致原則,建立行政執(zhí)法責(zé)任追究制度,來保障法律的正確實(shí)施,減少行政執(zhí)法過錯(cuò)。

第三,建立安全生產(chǎn)行政執(zhí)法責(zé)任追究制度,是規(guī)范安全生產(chǎn)監(jiān)管監(jiān)察系統(tǒng)行政執(zhí)法責(zé)任追究工作,保證執(zhí)法到位的必要手段。2005年以來,地方各級(jí)安全監(jiān)管監(jiān)察部門在行政執(zhí)法責(zé)任追究方面做了許多有益探索,對(duì)促進(jìn)依法行政、規(guī)范行政執(zhí)法起到了積極作用。但從全系統(tǒng)看,還存在著進(jìn)展不平衡、操作不規(guī)范等問題,需要總局作出統(tǒng)一規(guī)定,推動(dòng)和落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任制。另一方面,一些地方安全監(jiān)管監(jiān)察部門行政執(zhí)法人員屢因行政執(zhí)法“不到位”而受到行政處分甚至刑罰,有的案件給隊(duì)伍穩(wěn)定帶來一定的影響。因此,有必要以部門規(guī)章的形式界定安全監(jiān)管監(jiān)察行政執(zhí)法職責(zé)和責(zé)任追究的范圍,供有關(guān)部門問責(zé)時(shí)參考。

正是基于以上3個(gè)方面的考慮,總局領(lǐng)導(dǎo)高度重視《暫行規(guī)定》的制定工作,駱琳局長(zhǎng)和楊元元副局長(zhǎng)親自過問《暫行規(guī)定》的立法進(jìn)展情況,多次專門聽取有關(guān)工作匯報(bào),對(duì)《暫行規(guī)定(送審稿)》作出重要批示,并就一些重要問題親自與最高法院、最高檢察院和監(jiān)察部等部門溝通協(xié)商,為立法指明了正確方向,保證了《暫行規(guī)定》的順利出臺(tái)。

《暫行規(guī)定》的重點(diǎn)

《暫行規(guī)定》的主要立法依據(jù)是《公務(wù)員法》《安全生產(chǎn)法》和國(guó)辦發(fā)[2005]37號(hào)文件。同時(shí),也借鑒了一些部委和地方人民政府的立法經(jīng)驗(yàn)。其內(nèi)容包括安全生產(chǎn)監(jiān)管監(jiān)察行政執(zhí)法職責(zé),履職的要求、究責(zé)的情形、擔(dān)責(zé)的主體、方式,以及責(zé)任追究的機(jī)關(guān)與程序等。在學(xué)習(xí)宣傳過程中,應(yīng)當(dāng)著重把握以下幾個(gè)問題。

一、適用范圍問題

《暫行規(guī)定》對(duì)此主要有3個(gè)方面的規(guī)定。一是適用于哪些單位和人員。《暫行規(guī)定》旨在全國(guó)安全監(jiān)管監(jiān)察系統(tǒng)建立統(tǒng)一、規(guī)范的行政執(zhí)法責(zé)任追究制度。因此,其適用的主體范圍是各級(jí)安全監(jiān)管部門、煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)及其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和行政執(zhí)法人員。同時(shí),鑒于地方各級(jí)安全監(jiān)管部門實(shí)行屬地管理,有的地方立法已經(jīng)對(duì)安全監(jiān)管部門及其人員的行政執(zhí)法責(zé)任追究作出了規(guī)定,為此,《暫行規(guī)定》對(duì)其作出了優(yōu)先適用的規(guī)定。

二是對(duì)哪些行政執(zhí)法行為應(yīng)當(dāng)追究責(zé)任。按照國(guó)辦發(fā)[2005]37號(hào)文件關(guān)于“根據(jù)行政執(zhí)法部門和行政執(zhí)法人員違反法定義務(wù)的不同情形,依法確定其應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任的種類和內(nèi)容”的規(guī)定,《暫行規(guī)定》本著依法界定,寬嚴(yán)適度的原則,規(guī)定了責(zé)任追究的范圍,分別在第二條和第十八條作出了概況式和列舉式規(guī)定。

三是不承擔(dān)責(zé)任的范圍。《暫行規(guī)定》第十九條規(guī)定了9種不承擔(dān)責(zé)任的具體情形。比如,安全監(jiān)管監(jiān)察人員由于生產(chǎn)安全事故經(jīng)常受到責(zé)任追究,但有些事故確由生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位及其從業(yè)人員沒有認(rèn)真落實(shí)安全監(jiān)管監(jiān)察指令導(dǎo)致,不應(yīng)當(dāng)追究安全監(jiān)管監(jiān)察行政執(zhí)法人員的責(zé)任。為此,《暫行規(guī)定》對(duì)此作出了不承擔(dān)責(zé)任的規(guī)定。

二、安全監(jiān)管監(jiān)察行政執(zhí)法職責(zé)的問題

實(shí)施責(zé)任追究首先必須明確安全監(jiān)管監(jiān)察部門的職責(zé)。但是,現(xiàn)行法律、行政法規(guī)對(duì)安全監(jiān)管監(jiān)察職責(zé)的規(guī)定存在3個(gè)方面的問題:一是有的法條比較原則和分散,與其他部門的職責(zé)邊界不夠清晰,致使一些行政執(zhí)法人員把握不準(zhǔn);二是有些法條缺乏操作性,致使一些執(zhí)法人員的執(zhí)法行為不夠規(guī)范;三是由于上述兩個(gè)問題的存在,致使有關(guān)部門在認(rèn)定行政執(zhí)法是否到位時(shí)缺少具體的考量辦法,對(duì)究責(zé)有擴(kuò)大化的傾向。因此,《暫行規(guī)定》對(duì)安全監(jiān)管監(jiān)察的法定職責(zé),進(jìn)行了逐一梳理、分類和提煉,并專章逐條地作出了規(guī)定,既有助于基層安全監(jiān)管監(jiān)察部門全面掌握,也為有關(guān)部門實(shí)施責(zé)任追究提供了具體依據(jù)。

另一方面,考慮到安全監(jiān)管監(jiān)察部門普遍存在著人少事繁,經(jīng)費(fèi)裝備短缺等客觀情況,難以在一次或者幾次執(zhí)法中查清所有生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位存在的全部安全問題,應(yīng)當(dāng)從實(shí)際出發(fā),對(duì)如何履職進(jìn)行分解、量化。為此,《暫行規(guī)定》有關(guān)條款對(duì)如何制定執(zhí)法工作計(jì)劃作出了具體規(guī)定,同時(shí)規(guī)定已按工作計(jì)劃履職的不再擔(dān)責(zé),目的是促進(jìn)法定職責(zé)與客觀履職條件的和諧統(tǒng)一。

三、打擊非法生產(chǎn)的責(zé)任問題

對(duì)非法的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位要不要進(jìn)行監(jiān)管,各地安全監(jiān)管監(jiān)察部門在認(rèn)識(shí)上一直沒有完全統(tǒng)一,既影響了全面履職,又給責(zé)任追究留下了制度上的隱患。根據(jù)最高檢察院和監(jiān)察部的建議,《暫行規(guī)定》第七條、第十一條、第十三條等有關(guān)條款對(duì)打非問題作出了規(guī)定,明確了安全監(jiān)管監(jiān)察部門要做的工作。也就是說在這個(gè)問題上,安全監(jiān)管監(jiān)察部門應(yīng)當(dāng)抓好兩件事:一是堅(jiān)決查處已經(jīng)發(fā)現(xiàn)的未依法取得安全監(jiān)管監(jiān)察部門行政許可的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位;二是對(duì)已經(jīng)發(fā)現(xiàn)的屬于其他部門行政許可職責(zé)范圍的非法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位,要及時(shí)移送相關(guān)部門查處。這也是在打非工作中貫徹執(zhí)行有關(guān)法律規(guī)定,各有關(guān)部門齊抓共管、聯(lián)合執(zhí)法的現(xiàn)實(shí)需要。

四、責(zé)任追究的方式與適用問題

根據(jù)國(guó)辦發(fā)[2005]37號(hào)文件規(guī)定的追究方式和責(zé)任輕重,《暫行規(guī)定》將責(zé)任追究的方式分為4類:一是組織處理,包括責(zé)令限期改正、通報(bào)批評(píng)、取消當(dāng)年評(píng)優(yōu)評(píng)先資格、暫扣行政執(zhí)法證件等六種形式;二是行政處分,即《公務(wù)員法》規(guī)定的警告、記過等六種形式;三是依照《國(guó)家賠償法》有關(guān)規(guī)定,向責(zé)任人員追償全部或者部分行政賠償費(fèi)用;四是涉嫌犯罪的,移交司法機(jī)關(guān)處理。考慮到一些層級(jí)更高的黨紀(jì)政紀(jì)條規(guī)對(duì)瀆職失職行為已經(jīng)作出了具體的處分規(guī)定,《暫行規(guī)定》對(duì)此僅作出了銜接性規(guī)定。

在具體量紀(jì)上,《暫行規(guī)定》本著從輕到重、寬嚴(yán)適度、教育為主的原則,針對(duì)不同情況對(duì)責(zé)任追究的種類和幅度進(jìn)行了細(xì)化。比如,由于違反程序性義務(wù)的責(zé)任比違反實(shí)體性義務(wù)的責(zé)任相對(duì)要輕一些,《暫行規(guī)定》根據(jù)有關(guān)專家建議,對(duì)違反程序性規(guī)定的行政執(zhí)法行為,作出了可以從輕、減輕追究責(zé)任的規(guī)定。

五、責(zé)任追究的機(jī)關(guān)與程序問題

一是實(shí)施責(zé)任追究的機(jī)關(guān)。根據(jù)現(xiàn)行安全生產(chǎn)監(jiān)管監(jiān)察體制,《暫行規(guī)定》第四十條按照干部管理權(quán)限,對(duì)安全監(jiān)管部門和煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)實(shí)施責(zé)任追究的機(jī)關(guān)分別作出了規(guī)定。

二是實(shí)施責(zé)任追究的程序。對(duì)由安全監(jiān)管監(jiān)察部門自身實(shí)施責(zé)任追究的案件,《暫行規(guī)定》第四十一條根據(jù)行政執(zhí)法責(zé)任追究的特點(diǎn),按照負(fù)責(zé)法制、人事和監(jiān)察工作的機(jī)構(gòu)的職責(zé),對(duì)其分工和工作程序作了具體規(guī)定。

實(shí)施建議

《暫行規(guī)定》自2009年10月1日起正式施行。建議各級(jí)安全監(jiān)管監(jiān)察部門采取有力措施,盡快把《暫行規(guī)定》落到實(shí)處,發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

一是全面學(xué)習(xí),掌握要義。由于責(zé)任追究涉及的法律、行政法規(guī)和黨紀(jì)政紀(jì)條規(guī)比較多,因此,在學(xué)習(xí)過程中,不僅要對(duì)《暫行規(guī)定》(下轉(zhuǎn)94頁)(上接93頁)本身逐條逐句地進(jìn)行學(xué)習(xí),了解其立法背景、必要性和主要內(nèi)容,而且要結(jié)合《公務(wù)員法》《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》等法律法規(guī)的規(guī)定,進(jìn)行全面的理解和系統(tǒng)的把握,準(zhǔn)確把握《暫行規(guī)定》的法律內(nèi)涵和精神實(shí)質(zhì),以及與其他法律法規(guī)之間的關(guān)系,真正把《暫行規(guī)定》的學(xué)習(xí)宣傳和貫徹執(zhí)行工作落到實(shí)處。

二是制定計(jì)劃,認(rèn)真履職。《暫行規(guī)定》的主要特點(diǎn)之一就是通過年度執(zhí)法計(jì)劃來量化、細(xì)化行政執(zhí)法職責(zé)。為此我們?cè)诮窈蟮墓ぷ鳟?dāng)中,一要認(rèn)真制定年度執(zhí)法計(jì)劃,根據(jù)《暫行規(guī)定》所規(guī)定的要素,對(duì)本單位有關(guān)情況進(jìn)行一次全面的摸底和分析,為編制明年安全監(jiān)管或煤礦安全監(jiān)察執(zhí)法計(jì)劃做好準(zhǔn)備。二要逐步養(yǎng)成按照監(jiān)管監(jiān)察計(jì)劃開展行政執(zhí)法工作的習(xí)慣,把主要精力和力量放在落實(shí)已經(jīng)批準(zhǔn)的計(jì)劃的執(zhí)行上來,逐漸減少臨時(shí)性的監(jiān)察執(zhí)法活動(dòng),確保執(zhí)法活動(dòng)取得實(shí)實(shí)在在的效果。

三是實(shí)事求是,不偏不倚。《暫行規(guī)定》既規(guī)定了應(yīng)當(dāng)究責(zé)的行政執(zhí)法行為,也規(guī)定了一些免責(zé)事由,還根據(jù)不同情況規(guī)定了同一執(zhí)法過錯(cuò)行為的主要責(zé)任人和次要責(zé)任人等。因此,在執(zhí)行《暫行規(guī)定》的過程中,我們既要防止出現(xiàn)遇事一推了之、不負(fù)責(zé)任的問題,又要合理界定相關(guān)執(zhí)法人員的執(zhí)法職責(zé),防止執(zhí)法出現(xiàn)避重就輕、爭(zhēng)功諉過的問題。

編輯林 靜