低碳經濟的全球博弈和中國的政策演化

胡振宇

[摘要]文章對全球碳問題實質、碳減排政策制定，中國對待氣候變化問題上的認識過程及采取的應對措施進行了分析評價，指出中國要通過加強國際合作、制定法律法規、強化統計體系、建立示范體系來推動碳減排工作，獲取國際支持和認可并爭取排放空間。

[關鍵詞]低碳經濟政策氣候

[中圖分類號]F120[文獻標識碼]A[文章編號]1004-6623(2009)05-0015-05

一、低碳經濟的全球利益博弈

低碳經濟領域始終面臨著全球公共利益和國家利益之間的博弈，而國家內部也存在諸多利益集團的博弈。

(一)全球公共利益面臨公共資源稀缺性與產權無主性的矛盾

人類活動對全球碳循環的影響體現在三方面：一是人為增加碳源，如化石燃料的燃燒。二是人為減少碳匯，如土地利用方式的改變。三是氣候變暖的反饋作用，如冰川減少、海平面上升、植被帶遷移等。三方面作用使溫室氣體的環境容量這一公共資源越來越稀缺。《斯特恩報告：氣候變化的經濟學》提出“應當把目標設定為將溫室氣體含量穩定在450～550ppm(百萬分之一)CO₂₀(二氧化碳當量)的范圍之內，如果目標高于上述范圍，就會大幅度地增加帶來嚴重危害的風險”。如果按照2008年全球CO₂₀濃度為380ppm計，則人類還有70～170ppm可使用的溫室氣體排放額度。

減少全球碳排放首先要面對的是環境經濟學的一個基本問題，即全球溫室氣體的環境容量是無主的，正是這種所有權的缺位，才導致各國在沒有外界壓力時對其視而不見乃至過度使用。在這種情況下，包括政府間氣候變化專門委員會(IPCC)這樣的國際機構和一些國家政府及非政府組織就充當起全球溫室氣體環境容量代理人的角色，意欲制定規則，創造碳排放配額的市場，從而能使各種經濟規律運行其間，以達到遏制碳排放量增加的目的。從《京都議定書》2005年生效以來，三機制[JI(共同履約)、ET(排放交易)、CDM(清潔發展)]近五年的實踐看，這一構想存在監管成本和交易成本高等問題，一個覆蓋全球所有國家的配額方案的提出尚待時日。

(二)主權國家利益與全球公共利益在短時間尺度上存在矛盾

碳減排涉及各國的具體利益，當碳減排目標與國家利益存在重大矛盾時，碳排放配額的約束力也相當有限，因此碳減排過程是一個多方利益博弈均衡的過程。

1發展中國家排放空間受限

以中國為例。中國目前是世界第二大、發展中國家第一大CO₂₀排放國，在2005年全球CO₂₀排放總量(約281.9億噸)中，占到約18.9％(53.2億噸)，僅次于美國的21.1％(59.6億噸)水平。2005年中國GDP總量為18.3萬億元，單位GDP的CO₂₀排放強度2.91噸／萬元。按照學者預測，2020年中國GDP總量將達到51.9萬億元。如果維持目前的經濟技術水平(即目前的CO₂₀排放強度)，到2020年中國需要約151億噸CO₂₀排放空間。而按照歐盟的減排目標(S50ppm)，2020年全球co₂₀排放必須控制在400億噸，中國所能獲得的最大配額104億噸，占全球的26％，存在47億噸的排放缺口，因此必須靠國際談判增加排放空間、靠節能減排和排放權貿易來減少碳排放。

因此，對中國的排放總量必須有一個清醒的認識。氣候變化既是環境問題，也是發展問題。CO₂₀排放空間，說到底是國家未來的發展空間。中國所遇到的問題，也是很多發展中國家同樣面臨的問題。

2發達國家對待低碳經濟態度有異

英國能源白皮書《我們的能源未來：創建低碳經濟》(2003年2月)指出：英國能源發展的總體目標是，到2050年，從根本上把英國變成一個低碳經濟的國家；著力于發展、應用和輸出先進技術，創造新的商機和就業機會；在支持世界各國經濟朝著有益環境、可持續的、可靠的和有競爭性的能源市場發展方面，英國將成為歐洲乃至世界的先導。

當減排目標與國家目標或集團利益沖突尖銳時，主權國家的拒絕毫不吝嗇。布什政府就以減排將“損害美國經濟”為由，拒絕簽署《京都議定書》，不愿在國內實施強制減排措施。而美國現任總統奧巴馬則認為，應對氣候變化將對經濟產生積極長遠影響，其著眼點在于清潔能源在創造就業方面明顯擁有巨大潛力，并主張在危機過后，尋找一個可持續的發展模式，因此，在減排方面采取了積極態度。

3碳減排成熟模式尚未形成

目前全球只有環保組織力量非常強勢，在能源、環境問題上行動最早的北歐國家走上了低碳發展道路(1990～2006年，瑞典的經濟增長了44％，但其CO₂₀排放減少了9％)。包括加拿大、澳大利亞、美國、日本等國在內的發達國家盡管伴隨經濟增長出現了CO₂₀排放量不同程度的下降，但目前并未完成其承諾的CO₂₀減排指標。這說明發展低碳經濟還面臨技術、成本的諸多制約。

(三)利益集團存在矛盾

以美國為例，在碳排放方面，集團利益之間的關系也非常微妙。

首先是國會兩院之間觀點相左。2009年6月，美國眾議院以微弱優勢通過了涉及30多個領域的《清潔能源安全法案》。其中，最重要的兩個領域：一是排放權指標交易；二是為可再生能源發展，設定可再生能源發電量占電力公司發電量的比例。參議院則認為該法案涉及的內容和行業太廣，不應該對全部碳污染行業都設定碳排放總量上限，而應該只針對火電廠設限。目前參議院仍在就該法案進行爭論。

其次是州政府與聯邦環境保護署之間存在利益沖突。美國各州有權利選擇遵從聯邦政府標準或者加州標準。自加州于2002年出臺全美第一個對汽車尾氣排放進行嚴格限制的法案后，已有紐約、緬因、新澤西、佛蒙特、馬薩諸塞、俄勒岡、華盛頓、羅德島、康涅狄格、賓夕法尼亞10個州擬采用加州標準。但此行動遭到了聯邦環境保護署的反對，認為加州無權自行制定汽車尾氣排放標準。直至2009年6月，聯邦環境保護署才批準了加州的標準。

二、世界各國碳減排政策比較

(一)關于五大減排基準

減排必須有基準，通常有五種考慮的減排基準。一是以國家、地區或行業部門的碳排放總量為基數，IPCC氣候評估報告的情景分析屬于此類。二是以過去某一時點的排放量為基數，《京都議定書》制定的各國CO₂₀減排目標即采用該基準。三是以現實人均排放為基數，強調逐漸縮小人均排放差距，確定未來某一時點的均衡。四是以個人發展潛力為出發點，該基準認為從個人發展潛力來看，排放需求應該是有限的。五是以碳排放配額的經濟價值為出發點，該基準以碳排放配額經濟價值最大

化為取向，認為碳排放額度是一種稀缺的經濟資源，其單位使用量應獲得最大經濟產出。

(二)關于五大減排方案

1“緊縮趨同”方案。由英國全球公共資源研究所(GCI)提出，其倡議人奧布里·梅耶(Aubrey Meyer)于2005年10月17日被《新政治家》評為“10位能夠改變世界的人”之一。該方案設想發達國家與發展中國家從現實出發，逐步向人均排放目標趨同，從而在未來某個時點上實現全球人均一致。這種方案從公平角度看，默認了歷史、現實以及未來相當長時期內實現趨同過程中的不公平。雖然符合發達國家占用全球溫室氣體排放容量完成工業化進程后向低碳經濟回歸的發展規律，但對仍處于工業化發展階段中的發展中國家的排放空間構成嚴重制約，客觀上并不公平。

2歷史責任方案。該方案由巴西提出，強調由于溫室氣體在大氣中有一定的壽命期，今天的全球氣候變化主要是發達國家自工業革命以來200多年間溫室氣體排放的累積效應造成的。因此，在考慮現實排放責任的同時，追溯歷史責任，才能更好地體現公平。該方案原只針對發達國家，后來發達國家學者將這一方案擴展到發展中國家。但是，這種基于歷史責任的減排義務分擔方法，只考慮國家的排放總量，而不考慮人均排放；只強調污染者要為歷史排放付費，而沒有考慮處于不同發展階段的各國當前及未來發展需求，從公平角度看存在偏頗。

3基于發展權的溫室氣體排放(GDR)方案。由瑞典斯德哥爾摩環境研究所(SEI)提出。該方案認為只有富人才有責任和能力減排，通過設置發展閾值，保障低于發展閩值的窮人的發展需求。該方法采用超過發展閾值的人口的總能力(經購買力平價調整的GDP)和總責任(累積歷史排放)兩個指標，對實現全球升溫不超過2~C目標所需要的全球減排量進行減排義務分配。但是，該方法只考慮各國排放的歷史責任，不考慮未來排放需求。而且，發展閾值的假設，累積歷史排放的計算，以及所需統計數據的來源等問題也存在爭議。

4碳預算方案。由中國社會科學院城市發展與環境研究中心提出。該方案突出了以人為單位的公平。指出排放權也是一種人權。從人的基本需求的有限性和地球系統承載能力的有限性公理出發，強調國際氣候制度應保障優先滿足人的基本需求，促進低碳發展，遏制奢侈浪費，同時滿足公平分擔減排義務和保護全球氣候的雙重目標。

5國家排放賬戶方案。由中國國務院發展研究中心提出。該方案力圖克服《京都議定書》的缺陷，同時又保留其優點。通過明確界定各國排放權來為各國建立起“國家排放賬戶”，將溫室氣體超額排放國家模糊不清的“歷史責任”。明確轉化為其國家排放賬戶的赤字，欠排國家的排放賬戶余額則表現為排放盈余。每個國家排放賬戶上的余額，明確代表各國的“歷史責任”或權利，使“共同但有區別的責任”得以明確化。

(三)關于三大政策工具

從全球范圍看，歐、美、日、澳政策體系各具特點。美國政府更傾向于發放許可證(特別是自由分配的，免受新制度限制的許可證)，而歐洲國家更喜歡征稅。這或許反映了人權方面的基本信念，如美國的優先占有理論，歐洲作為社會利益代表的仁慈和家長作風。在國家政策的發展過程中，似乎存在大量的“路徑依賴”現象，一旦一個國家開始使用某種政策，就會導致某種固定模式的政策導向、學習效應及未來接受政策工具的經驗。各國現有的應對氣候變化的政策措施如下：

1管制手段。主要通過排放限額、用能／排放標準、供電配額等方式對CO₂₀排放或能源利用水平進行直接控制。例如，歐盟的CO₂₀限排制度對能源、鋼鐵、水泥、造紙、制磚等產業實行CO₂₀排放限額，對超額企業罰款；日本對耗能過多的單位限期進行整改，整改后仍不達標者進行曝光、罰款等處理；美國、歐盟等對供電商實行了可再生能源發電配額制(RPS)；各國還紛紛出臺了針對設備、交通工具、建筑物的能效／排放標準等。

2財政手段。包括各種與能源環境相關的稅收、補貼和資助等。按照庇古稅的原理，旨在減少CO₂₀排放的各項稅收可以使不同企業根據各自的控制成本來選擇控制量，較之排放標準、罰款等其他手段，在同樣的排放控制量下成本相對要低。芬蘭在1990年最早開始征收碳稅，此后，瑞典、挪威、荷蘭和丹麥也相繼開征；法國從1999年開始開征生態稅；英國2001年引入以煤炭、天然氣和電能的使用量為稅基的“氣候變化稅”；2007年1月起，日本也對石油、煤炭、天然氣等化石能源中的碳含量征收環境稅。這些稅收手段不僅能通過價格杠桿引導低能耗、低排放的生產和生產方式，還起到了增加政府收入，從而為其他節能減排活動籌措資金的作用。

在征稅環節上，芬蘭和荷蘭沒有對生產部門實行任何稅收優惠政策，而瑞典、挪威和丹麥都考慮了對生產部門尤其是能源密集型部門的稅收寬免。在碳稅利用方式上，瑞典、挪威、芬蘭和荷蘭沒有對碳稅收入規定特別的用途，而是將其全部歸入政府的一般性預算收入；丹麥則將各非免稅部門所繳納的碳稅全部用于補貼該部門的勞動投入或節能投資。

從實施效果看。對能源密集型部門免征碳稅或返還稅收的“丹麥模式”相對較優。該方案將碳稅收入用于降低生產間接稅率，能完全消除征稅對GDP、就業和總消費的負面影響，在拉動總投資、改善能源結構上比其他方案具有明顯優勢。但該方案的一個主要缺陷是會大大削弱免稅部門的減排力度。從部門C02削減量的角度看，該方案下免稅部門的排放量可能不減反增。

3排放權交易。在排放限額的基礎上進行的直接管制與經濟激勵相結合的減排手段，一般也稱為“限額一交易”(cap-and-trade)制度。限額規定了各企業的最大允許排放量，在沒有排放權交易時，企業必須獨立承擔設備改造、超額罰款等成本，交易通過允許排放超過限額的企業向排放低于限額的企業購買排放額度，可以降低全社會的減排成本。目前，歐盟、美國、日本等都建立或試行了碳排放交易市場。

按照《京都議定書》，目前國際上有兩種交易體系，一種是基于配額的碳交易，為完成規定的溫室氣體減排目標，在“限額一交易”(cap-and-trade)體系下購買由管理者制定、分配(或拍賣)的減排配額，包括《京都議定書》中的分配額度(AAU)、歐盟排放貿易系統(EUETS)下的歐盟配額(EUAs)等。主要在附件一國家間進行。另一種是基于項目的碳交易，包括JI、CDM項目，其中，CDM項目主要在附件一國家(主要是發達國家)和非附件一國家(主要是發展中國家)之間進行。

2008年1月1日至2012年12月31日，歐盟氣候交易所將交易范圍擴展到歐洲以外的國家，CERs(CDM項目下的確認減排額度)允許在市場上自由交易。

三、中國的低碳經濟政策演化

《京都議定書》從制定到生效的十多年，關于“生

存排放”和“奢侈排放”的爭論一直沒有停止過。從人均C02。排放角度看，到2030年左右，中國很可能達到世界平均水平。中國對全球氣候變化的貢獻呈現較快增加的趨勢，未來20～30年內，中國必然會成為世界頭號排放大國，而人均排放低的優勢將逐漸喪失。因此我們在強調以消除貧困為主旨的生存權、發展權的同時，還必須內外兼修，對外爭取更大的排放空間、技術和資金支持，對內扎扎實實地推進減排工作。

(一)中國碳政策經歷了三個轉變、四個階段

1三個轉變。從1991年到2009年的19年間，中國在國際氣候變化談判中的立場穩中有變，比過去靈活、更合作，但堅持不承擔量化減排CO₂₀的義務。第一，在對待三個靈活機制方面，尤其是清潔發展機制(CDM)方面，由過去的懷疑轉變為現在的支持；第二，在資金和技術方面，由過去一味強調發達國家必須向發展中國家提供資金和技術援助，轉向呼吁建立雙贏的技術推廣機制和互利技術合作；第三，從過去專注于《聯合國氣候變化框架公約》及其《京都議定書》，轉向對其他形式的國際氣候合作機制持開放態度。

2四個階段。中國碳減排將經歷從易到難的四個階段：第一階段——自愿承諾相對減排；第二階段——有條件強制性相對減排；第三階段——有條件自愿承諾絕對減排；第四階段——強制性絕對減排。所謂自愿承諾相對減排是指中國按照自己選擇的某種方式進行不具約束力的相對減排，逐步降低CO₂₀排放增加的速度，如逐步降低中國的單位GDP碳排放強度。第二步，隨著國際壓力的增加，可考慮在滿足中國提出的一定條件(如資金、技術支持)下承擔有約束力的相對減排。第三步，如果國際壓力進一步增加，中國可以考慮在一定條件下進行不具約束力的絕對減排。最后，在中國發展到一定階段后，加入到發達國家的有約束力的絕對減排行列。

(二)哥本哈根會議(COP15)中國立場明確

中國政府關于COP15的立場已經明確，力圖爭取未來較大的排放空間：第一，“共同但有區別的責任”原則。發達國家要對其歷史排放和當前的高人均排放負責，發展中國家在發展經濟、消除貧困的過程中，采取積極的適應和減緩氣候變化的措施。第二，可持續發展原則。應當在可持續發展的框架下，統籌考慮經濟發展、消除貧困、保護氣候，實現發展和應對氣候變化的雙贏，確保發展中國家發展權的實現。第三，減緩、適應、技術轉讓和資金支持同舉并重原則。減緩是一項相對長期、艱巨的任務，而適應則更為現實、緊迫，對發展中國家尤為重要。資金和技術是實現減緩和適應氣候變化必不可少的手段，發達國家應切實兌現向發展中國家提供資金、技術轉讓和能力建設支持。

(三)減排政策由環保領域向其他領域延伸

中國的減排政策是以環保部門為主體建立起來的，20世紀70年代末以來，環保政策逐漸由“老三項”(排污收費、環境影響評價、環保設施與主體工程“三同時”)、“新五項”(城市環境綜合整治定量考核制度、環境保護目標責任制、排污申報登記與排污許可證制度、污染集中控制制度、污染限期治理制度)向“環境經濟新政”(綠色稅收、環境收費、綠色資本市場、生態補償、排污權交易市場、綠色貿易、綠色保險)延伸，其他部門的參與度不斷加強，呈現如下特點：

1投資補貼和消費補貼相結合。對投資者補貼的優點是可以調動投資者的積極性，增加生產能力，擴大產業規模，缺點是與企業生產經營狀況無關，不能起到刺激更新技術、降低成本的作用。中國對地方小水電建設的投資即屬于此類。對消費者進行補貼在中國新能源領域廣泛采用。理論上，通過刺激消費達到擴大市場需求的效果，帶動生產能力的擴大，但實踐證明這一目標的實現具有很大的不確定性。中國在推廣太陽能設備、微型風力發電設備、農村戶用沼氣池、高效率柴灶和其他生物質能技術試點示范中廣泛采用。

2稅收優惠和稅收強制相結合。由于大多數稅種不進入生產成本(關稅例外)，因而稅收優惠政策對鼓勵企業改進生產制造技術，提高效率，降低成本沒有直接的作用。此政策包括：減免關稅、減免形成固定資產稅，減免增值稅和所得稅等。強制性稅收政策，尤其是高標準、高強度的收費政策，不僅能起到鼓勵開發利用這類資源的作用，還能促進企業采用先進技術，提高技術水平的作用，是一種不可或缺的刺激措施。污染者付費原則等即屬此類。

3價格優惠政策。價格優惠是一項非常有效的激勵措施，該措施涉及兩個關鍵性問題，一是差價補貼的資金來源。中國和其他國家通常的辦法是，政府、電力公司和用戶共同承擔，或全部由用戶承擔，如通過電費加價來籌集資金。二是價格優惠對象的選擇標準問題。目前有兩個特點：一是只就項目類型(如風力發電上網電價)制訂優惠的政策，未覆蓋所有可再生能源領域，二是層次較低，很多優惠政策未經過國務院和人大常委會的審議批準，僅為部委批準實施的計劃。

(四)低碳經濟試點工作即將展開

國家發改委正在研究制訂《關于發展低碳經濟的指導意見》，擬從我國國情和實際出發，開展低碳經濟試點示范，試行碳排放強度考核制度，探索控制COO₂₀排放的體制機制。在特定區域或行業探索性地開展碳排放交易。

四、探索低碳經濟的中國道路

1建立應對氣候變化的法律體系。從法律層面確立應對氣候變化的地位，開展“應對氣候變化法”的立法工作，在相關法規修訂過程中，增加應對氣候變化的有關條款，逐步制定、完善應對氣候變化的法律體系。

2改進碳排放統計體系。從對能源及排放結構的了解，到發現改進的機會，到確定目標和制定政策以及監督計劃的實施，可靠的數據在每一個階段都至關重要。中國應通過對現有統計體系進行改進、強化，加強收集碳排放數據，制定溫室氣體排放清單以及預測排放趨勢的能力，這將有利于為2012年氣候協議開展的行動進行測量、報告及核實。在條件合適時應進行全國溫室氣體源與匯普查工作，得出一個完整和準確的國家排放清單。中國目前為止向聯合國氣候變化框架公約(uNFCCC)提供的唯一一份國家排放清單報告是2000年提交的，引用的是1994年的數據，這是很不夠的。

3建立低碳經濟示范區。一些城市已經在做，但主要是三方面力量在推動，一是地方政府，二是非政府組織(NGO)，三是英國政府戰略方案基金(sPF)氣候變化項目。來自中央政府的力量不強，全國還沒有一個統籌性的安排。建議統籌考慮資源、地質、經濟結構、技術水平等，在“低碳經濟特區”的框架下，進行低碳經濟示范，促進低碳產業的發展，并鼓勵能源生產和消費的高效模式以及有效的環保管理和執法，使之能成為更大規模低碳經濟發展的試驗基地。

4開展積極有效的對外合作首先。探索與美、歐、日之間的領導人合作機制。建立領導人峰會、高層領導委員會、技術工作組三個層次的合作體系。其次，確定可通過公共資金支持促進其商業化技術轉讓的關鍵技術，促進關鍵技術轉讓。第三，確定可產生共享知識產權的戰略領域，對處在商業化前期的低碳能源技術進行合作研發。第四，確定降低關稅與非關稅壁壘的環保產品和服務領域，簡化優先技術的進出口程序。