如何消滅“釘子戶”

張千帆

只有及時(shí)有效的公民參與,才是消除拆遷沖突的制度源泉,并保證拆遷決策真正符合憲法要求的“公共利益”和城市發(fā)展的實(shí)際需要

在上海被拆遷戶用自制燃燒瓶對(duì)抗強(qiáng)制拆遷、成都被拆遷戶以自焚身亡表達(dá)抗議之后,《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》的合法性乃至合憲性受到社會(huì)普遍質(zhì)疑。據(jù)悉,國務(wù)院正在為修改條例組織調(diào)研。

拆遷條例確實(shí)存在對(duì)地方政府和開發(fā)商授權(quán)過大、拆遷決策程序過分簡單等問題,這反映了我們沒有在憲法和法律上確立公民參與、公正補(bǔ)償?shù)戎贫鹊牧?xí)慣思維,正是這些制度的缺失,造成了拆遷悲劇。如果不從根本上解決問題,怎么修改條例都制止不了拆遷悲劇。

要從根本上解決拆遷問題,必須利用修改拆遷條例的契機(jī),建立以下基本制度。

首先,新條例必須體現(xiàn)公民參與原則。城市是市民的城市,而不是政府的城市。城市規(guī)劃和拆遷,不應(yīng)該由政府和開發(fā)商說了算,而應(yīng)由生于斯、長于斯,命運(yùn)和城市休戚相關(guān)的廣大市民決定。

全國各地之所以有那么多不愿搬遷甚至暴力抗拒的“釘子戶”,直接原因是拆遷補(bǔ)償太低——利益受到嚴(yán)重影響的被拆遷戶們,沒有任何機(jī)會(huì)參與拆遷及補(bǔ)償方案的決策過程。地方政府和開發(fā)商關(guān)起門來,悄悄地把拆遷地段和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)給定了,被拆遷戶往往等到政府貼出限期搬遷的告示,才知道自己的房子要拆了,其中有人對(duì)拆遷補(bǔ)償不滿并拒絕搬遷豈不是很正常嗎?如果拆遷決策缺乏市民廣泛和事前的參與,必然會(huì)發(fā)生“釘子戶”、暴力拆遷、暴力抗拒等社會(huì)沖突。目前上海、成都等地發(fā)生的拆遷沖突,足以體現(xiàn)公民參與缺失的嚴(yán)重后果,而廣州番禹的垃圾處理決策模式,則彰顯公民參與對(duì)社會(huì)和諧的巨大積極意義。

要從源頭上防止拆遷悲劇重演,必須保證利益受到影響的廣大市民有效參與拆遷決策過程。新條例有必要規(guī)定城市規(guī)劃公開透明,地方政府在形成拆遷意向之后必須第一時(shí)間公布于眾,廣泛征求意見并就拆遷地點(diǎn)、范圍、安置方式、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)以及不同替代方案組織聽證。為了保證公民有效參與和政府理性規(guī)劃,從公布意向到做出決定至少需要經(jīng)過兩年時(shí)間。這個(gè)過程將為政府廣泛了解輿情民意打下基礎(chǔ),許多非理性的規(guī)劃方案將被淘汰出局。只有及時(shí)有效的公民參與,才是消除拆遷沖突的制度源泉,并保證拆遷決策真正符合憲法要求的“公共利益”和城市發(fā)展的實(shí)際需要。

其次,市民關(guān)注的主要問題無疑是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),而拆遷補(bǔ)償方案必須以“公平市價(jià)”(fair market value)為原則。原則上,要拆的房子在當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)上值多少錢,政府或開發(fā)商就得給被拆遷戶補(bǔ)償多少錢,付不出這個(gè)錢就不能拆。

目前世界上大多數(shù)國家的憲法都明確要求征收給予“公正補(bǔ)償”(just compensation),中國2004年憲法修正案也規(guī)定征收必須給予“補(bǔ)償”,但沒有說明必須是“公正補(bǔ)償”;2007年頒布的《物權(quán)法》在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上也沒有進(jìn)步,以致為各地以低于市價(jià)標(biāo)準(zhǔn)拆遷并釀成暴力沖突埋下伏筆。

沒有公正補(bǔ)償為基礎(chǔ),拆遷成為地方政府低價(jià)征收、高價(jià)轉(zhuǎn)賣的生財(cái)之道。各地政府熱衷于各種“開發(fā)”“改造”,名義上是為了城市建設(shè)和發(fā)展,實(shí)際上則不僅是為了給自己添加政績,也是為地方財(cái)政添加收入。然而,地方政府和開發(fā)商發(fā)財(cái)是以壓低補(bǔ)償為前提的,“城市建設(shè)”和“發(fā)展規(guī)劃”的代價(jià)最終是由被拆遷戶承擔(dān)。這樣的“建設(shè)”或“發(fā)展”強(qiáng)制推行開來,不產(chǎn)生拆遷悲劇才怪呢。

公正補(bǔ)償看上去是一項(xiàng)決策事后的要求,其實(shí)在一開始就對(duì)政府拆遷規(guī)劃有所約束。沒有這項(xiàng)要求,政府和開發(fā)商尤其喜歡打城市中心繁華地段的主意,因?yàn)榉凑槐匕垂绞袃r(jià)付錢,征收地段越貴意味著賺錢越多,何樂不為?一旦要求公正補(bǔ)償,“黃金地段”意味著天價(jià)補(bǔ)償,即便政府還有興趣“開發(fā)”“改造”,也要掂量一下庫里的“銀子”,拆遷選點(diǎn)的選擇也就要格外精打細(xì)算了。

當(dāng)然,公平市價(jià)不是一成不變的,會(huì)隨著市場(chǎng)行情漲落。譬如政府公布拆遷意向很可能導(dǎo)致當(dāng)?shù)胤績r(jià)上漲,但是這類技術(shù)問題是可以解決的。至于“公平市價(jià)”究竟是指原始房價(jià)還是受人為推動(dòng)的預(yù)期房價(jià),抑或是兩者之間的某個(gè)均價(jià),完全可以在官民互動(dòng)博弈中決定。

最后,如果雙方產(chǎn)生爭議——政府與開發(fā)商不履行事先承諾的補(bǔ)償協(xié)議,或者個(gè)別被拆遷戶漫天要價(jià),有必要建立中立估算機(jī)構(gòu)和司法裁判機(jī)制。公平市價(jià)不是哪邊權(quán)力大或聲音高說了算的,可以根據(jù)客觀程式準(zhǔn)確估算出來,一旦出現(xiàn)爭議甚至在出現(xiàn)爭議之前,就應(yīng)該請(qǐng)中立的資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行測(cè)算,最后通過公正的司法裁判一錘定音。我相信,到那個(gè)時(shí)候,絕大多數(shù)“釘子戶”也早已自動(dòng)消失了。

新條例能否當(dāng)此重任,拭目以待。★

(作者為北京大學(xué)憲法學(xué)教授)