環境問題:從科學共識到政治博弈

徐再榮

氣候變化問題是當今人類面臨的主要全球性環境問題之一，它對人類的可持續發展構成了嚴峻的挑戰。最初人們是通過一些環境災害事件認識到氣候變化的后果，掀起了兩次全球性環保運動。隨著對環境問題的科學研究日臻成熟，學者們逐漸認識到，僅靠科學方法是不能解決環境問題的。在兩次環保主義運動培養的民意基礎上，1972年聯合國環境人類會議、1985年奧地利維拉赫會議報告等關鍵事件，標志著環境問題在人們的意識層面上、組織框架上、行動目標上都追求政治化的解決方案。在國際社會旨在合作解決全球環境問題的《聯合國氣候變化框架公約》的談判過程中，暴露出各成員國立場分歧明顯，發展中國家和發達國家內部都有不同利益，南北之間也有利益差異，最終形成了幾大利益集團，最終通過了《京都議定書》等具有約束效力的文件。這種民族國家之間既有競爭又有合作的博弈方式成為國際環境政治的基本模式。本文將梳理從環保運動興起到環境政治博弈的發展線索，對其中關鍵性事件將一一作出介紹。

兩次全球性環保運動

1第一次環保主義運動的興起

雷切爾·卡森在1962年發表的《寂靜的春天》一書是現代環保主義產生的標志。卡森詳盡論述了現代社會對殺蟲劑的過度使用及其對生態環境和人類健康的負面影響。該書連續31周成為美國最暢銷的書籍，銷量達50萬冊。不久后又在世界其他15個國家出版，引發了西方國家關于環境問題的爭論和出版高潮，內容范圍超越了殺蟲劑問題，涉及人類對自然環境的整體影響。環境問題迅速成為公眾關注的焦點，公眾的環境意識隨之增強。

從1960年至1972年，加入美國全國性環保組織的成員增長了38％。1970年4月22日，包括1500所大學師生在內的約2000萬美國民眾參加了“地球日”的活動，這是美國環保主義蓬勃發展的象征性事件，《時代》雜志為此將環境問題列為1970年的年度問題。對法國、德國、英國、瑞典、瑞士和荷蘭的研究也表明，20世紀60年代初，公眾對環境問題的關注度也在日益提高。到1973年，日本爆發了約3000次與環境有關的公民運動。1972年新西蘭成立了世界上第一個綠黨。

在20世紀60、70年代，很難找到另一個公共問題在如此短的時間內，在如此多的國家同時獲得如此密切的關注。那么，是什么因素促成這一結果?首先，世界環境問題的日益嚴重是一個重要的觸發因素。從第二次世界大戰到20世紀60年代，世界經濟經歷了一個空前的繁榮，20年間世界國民生產總值翻了一番，世界人口增加了40％。但與此同時，由于世界石油和煤炭消費的增長，有機化學工業的發展和核能源的利用，造成嚴重的大氣污染、水污染。西方民眾在享受了從未有過的物質富裕之后，更加注重生活中的非物質因素，特別是環境質量。

公眾意識的迅速增長并非直接來自環境退化問題本身，而是與環境科學的發展有著密切的聯系。盡管許多科學家對早期的環保主義運動持有異議，但他們對環境問題的科學研究為現代環保主義運動提供了堅實的知識基礎。一些科學組織和非政府環境組織發起國際合作研究，研究成果最終被反饋到各國政府和國際組織的議程中，同時也反饋到各國民眾和民間組織的觀念中。

公眾態度迅速改變的另一個原因是西方媒體對環境問題的大量報道。在美國，“自珍珠港遭日本襲擊后，從來沒有一個公共問題像環境問題那樣受到所有新聞媒體的如此關注”。許多新出現的環境問題具有跨界性和全球性，加之20世紀60年代通訊技術的發展和全球經濟相互依存性的加強，日益增加的全球相互依存性提高了公眾對國界外環境事件的意識。事實上，公眾態度改變的速度比環境本身變化的速度要快，到1970年左右，公眾對環境問題的關注幾乎達到頂峰。

總之，這場環保主義運動使人們認識到環境問題的嚴重性和環境保護的重要性，從而使環境保護從社會生活的邊緣走向中心，成為社會的一個中心問題。

2第二次環保主義高潮

1980年代末期，隨著一系列環境災難的發生，再次引發公眾對環境問題的關注高峰。1984年印度博帕爾的農藥廠毒氣泄漏，2萬多人死亡，20萬人中毒。同年，瑞士的桑德茲化工廠倉庫發生火災，導致30噸有毒化學品流入萊茵河。1985年非洲撒哈拉以南地區發生嚴重的饑荒。同年，英國科學家公布了一份研究報告，指出北極上空的臭氧層濃度急劇減少，從而確認了“臭氧空洞”的存在。1986年原蘇聯烏克蘭切爾諾貝利核電站的核泄漏事故更是驚動了整個世界，導致的核輻射擴散至21個國家，再次提醒人們環境污染的跨境性質，并提出了相關的國家責任和義務問題。《時代》雜志將當年的“風云人物”改為“當年的風云星球——瀕臨威脅的地球”。

不管這些事件是否具有相互聯系性，但對這些事件大量報道確實激發了公眾對環境問題的關注。從1988年中期到1989年中期，認為“必須不惜代價地改善環境質量”的美國人從65％增加到80％。從1985年到1989年。綠色和平組織和地球之友的英國會員增加了6倍。在1989年的歐洲議會選舉中，1980年代一直默默無聞的英國綠黨獲得了14.5％的選票，而在5年前支持率只有6.7％的法國綠黨也獲得了10.6％的選票，德國、荷蘭和北歐國家綠黨的支持率也在提高，澳大利亞、比利時、芬蘭、德國、冰島、意大利、瑞典和瑞士的綠黨所獲的支持率都是空前的。在1988年，瑞典綠黨成為10年來首次進入瑞典議會的新政黨。

社會學家羅伯特·尼斯比特指出：“當人們最終撰寫20世紀史的時候，環保主義將被認為是這一時期最重要的社會運動。”

氣候問題的政治化進程

氣候變化首先作為科學問題被關注和重視，隨著科學研究的深入和氣候環境的復雜化，人們逐漸認識到，不僅要加強科學手段，還必須采取包括各國政府和國際組織參與的政治行動，才能處理越來越復雜的氣候環境問題。聯合國大會下屬的國際組織通過一系列關鍵性會議和決議，逐漸確立了當前解決氣候問題的國際合作機制。

1國際科學界對氣候變化問題的回應

早在1827年法國科學家巴隆·富里葉首次提出了溫室效應理論，認為大氣層猶如溫室的玻璃，它能讓太陽光通過，但阻擋地球的輻射熱返回宇宙空間。瑞典、英國等國科學家指出，人類排放的微量氣體足以改變全球氣候，但對氣候變化的影響持樂觀態度，認為補充的二氧化碳對北溫帶的農業是有好處的，同時氣候變暖會防止“致命的冰川時代的回復”。直到二戰后，科學界在溫室效應問題上占主導的觀點是，人類排放的二氧化碳會被海洋吸收，因此沒有理由擔心燃燒化石燃料所帶來的二氧化碳排放。

到20世紀60年代末，隨著第一次世界性環保運動的興起，人類能夠控制氣候、并對氣候變化持樂觀態度的思想逐漸消退，開始

認識到人類更多地依賴氣候，而不能控制氣候為人類服務。因此科學界的研究重點轉移到研究人類活動對氣候的影響。這一轉變的重要標志是分別在1970和1971年出版的兩項研究成果：《重要環境問題研究》和《人類對氣候影響的研究》。這些研究都強調二氧化碳問題在溫室效應中的重要性，促使許多國家和國際機構將此作為重要的環境問題列入其議程中，并成為1972年人類環境會議中有關氣候變化問題的重要背景資料。

1972年聯合國人類環境會議的召開，標志著人類環境觀念的重大轉變。在氣候變化問題上，這一轉變具體表現在兩方面的發展。一是20世紀70年代聯合國發起了一系列與氣候問題有關的國際會議。這些會議都將糧食、水資源和荒漠化問題與不同的氣候變化聯系在一起，并明確了人類引發的氣候變化所導致的各種可能后果。二是氣象研究從短期的天氣模式研究擴展到對長遠的氣候趨勢和條件的研究。

1979年6月，第8屆世界氣象組織大會正式建立了世界氣候計劃，為氣候變化研究提供了一個組織框架，并組織了1985年10月的奧地利維拉赫會議。此次會議旨在評估二氧化碳和其他溫室氣體在氣候變化中的作用，并對全球變暖趨勢作出初步的預測。會議聲明：最高級實驗顯示，大氣層二氧化碳的濃度每增加一倍，全球平均表面溫度將上升1.5℃～4.5℃。維拉赫會議所表達的自信是建立在20世紀80年代氣候研究的巨大進展之上的。其中最重要的進展包括：建立了更加現實的大氣模型；進一步認識到其他溫室氣體如氟里昂、甲烷、氧化亞氮、平流層臭氧的重要性。雖然在1970年代科學界已開始意識到這些，但只有到1980年代，這一因素才被吸收到大氣模型中，并認識到其政策意義。

2氣候變化問題的政治化進程

維拉赫會議開啟了氣候變化問題的政治化進程。會議報告的特點在于提出了一項面對政治的建議：為了對可能的氣候變化作出回應，需要對各種政策選擇進行經濟、社會和技術方面的研究。報告最后建議由聯合國環境規劃署、世界氣象組織和國際科學聯盟理事會共同組成一個特別小組，“如果認為必要的話，應著手考慮全球性公約問題”。可以看出，此次會議是一個轉折點：從單純強調進行更多研究轉而強調需要采取政治行動。

直到1988年，國際社會才真正意識到對該問題進行政治回應的必要性和迫切性。這主要是由若干因素綜合的結果。首先，科學界逐漸認識到氣候變化問題的潛在嚴重性，并在該問題的科學理解上已基本達成了內部的共識。其次，1988年發生的一系列反常氣候事件加強了公眾對氣候變化問題嚴重性的認識，要求進行政治回應的呼聲越來越高。

1988年6月在加拿大多倫多舉行的“變化中的大氣：對全球安全的影響”國際會議，首次將全球變暖作為政治問題來看待。此次會議重復了維拉赫會議對氣候變化問題的評估，并強調了全球變暖的可能后果，認為“人類正在進行全球范圍的無法控制的實驗，其最終后果將僅次于一場全球性核戰爭。”會議呼吁各國政府緊急行動起來，制訂大氣層保護行動計劃，其中包括一項國際性框架公約。多倫多會議后，氣候變化問題迅速被列入國際政治議程，促發一系列有關氣候變化問題國際會議的召開。

1990年12月，聯合國大會通過了45／212號決議，正式成立“氣候變化框架公約政府間談判委員會”。談判開始于1991年2月，分兩個工作組進行：一個負責減排承諾、財政資源、技術轉移和發展中國家的特殊情況，另一個負責有關實施的制度和法律機制。談判各方既感到環境問題的緊迫性，又被政治和經濟利益所驅動，經過若干博弈，最終形成了以利益為基礎的各方聯盟。最后在1992年6月的聯合國環境和發展大會上，由166個國家簽署了《聯合國氣候變化框架公約》。公約規定，考慮到全球變暖的可能性，為防止人類活動對氣候系統造成影響，以穩定大氣中溫室氣體濃度為目標，要求各國自身或經相互協商制訂出對策，各締約國要制定并公布溫室氣體排放源和吸收匯(即從大氣中清除二氧化碳等溫室氣體的過程、活動或機制，一般指森林和海洋的吸收能力)的清單及減少排放的計劃，并開展研究、教育、培訓和宣傳等工作。該公約雖然不是一項全面系統的溫室氣體控制機制，但為未來的談判提供了基礎和框架。根據該公約的有關規定，在此后召開的締約方大會上將討論具體的對策。

《聯合國氣候變化框架公約》中的利益機制

在當前的《聯合國氣候變化框架公約》的談判過程中，各成員國之間立場分歧日益暴露。正如談判委員會的秘書卡塔亞所指出的，談判進展可謂“進兩步，退一步”。經過長期的磨合，談判各方發現彼此既有矛盾沖突，又有妥協合作的空間，逐漸分化成幾大國家利益集團，在談判中爭取共同利益，最終形成《京都議定書》等具有執行性和約束力的文件。

1《聯合國氣候變化框架公約》談判中的國家利益集團及其立場

首先，在有關談判的立場上，發展中國家內部可分成三個主要利益集團：

由沙特阿拉伯和科威特領導的石油生產國擔心減少溫室氣體的排放會減少世界能源需求，影響其經濟利益，因而反對所有對二氧化碳的控制措施，并抨擊歐共體關于限制二氧化碳的單邊動議。

小島國家聯盟是來自太平洋、印度洋和大西洋的島國，其中一些國家國內海拔最高只有2米。他們最易受氣候變暖特別是海平面上升的不利影響，甚至面臨生存危險。他們組織起來積極表達呼聲，強烈要求盡早采取行動減少二氧化碳排放和制止森林砍伐，并要求對他們進行援助，以適應氣候變化帶來的不利影響。

其余的發展中國家形成了第三個較為松散的利益集團，他們更強調公平問題，堅持經濟發展是第一需要，認為發達國家對全球環境退化負有主要責任。這一集團具有更多的靈活性，對他們的每個成員來說，任何減排的承諾是可以商談的，它取決于發達國家是否承諾向發展中國家進行資金和技術轉讓。

其次，發達國家內音阿分為四個利益集團：

第一個集團由那些已承諾穩定排放的國家組成，主要包括歐共體國家以及加拿大、澳大利亞和新西蘭。這一集團中多數國家的環保意識比較強，并對發展中國家的處境表示同情，大多數成員實施了單邊穩定或減少排放目標。除了澳大利亞、英國和挪威，所有國家都是能源進口國。一些國家采取行動有其經濟動因，希望通過限制溫室氣體排放，不僅從改善能源效率中獲益，而且在有關產品的市場競爭中獲得技術領先地位。

日本的立場有些模棱兩可。氣候談判開始時，日本附和美國的立場。但當歐共體贊成一項承諾穩定排放的公約，日本只承諾“盡最大努力”穩定排放，而不是具體承諾限制溫室氣體排放。日本是世界上能源利用最有效率的國家之一，不僅希望通過領先的節能技術在世界市場上獲得商業優勢，而且試圖尋求與其經濟實力相符合的國際政治形

象。

東歐和俄國等經濟轉軌國家組成了另一個利益集團，這些國家工業經濟中能源利用效率普遍不高，人均溫室氣體排放則較高。由于處于轉軌時期，國民經濟出現了衰退現象。這意味著他們大幅減少排放是可能的。在氣候談判第三次會議中，俄國和美國都拒絕為穩定排放確立量化目標，而羅馬尼亞則宣布到2005年，將該國的排放穩定在1989年的水平。這在很大程度上反映了該集團內部立場的分歧。

美國與這些國家的態度有所不同。美國是世界上第二大二氧化碳排放國，占世界二氧化碳總排放量的24％。但美國拒絕確定二氧化碳排放的定量目標和時間表，也反對向發展中國家進行資源轉移。美國政府認為減少二氧化碳排放會增加企業的成本，影響國民經濟。他們認為征收能源消費稅會提高能源的價格和產品的成本，從而引起通貨膨脹，使美國的產品在全球市場的競爭力減弱，并對美國的貿易平衡產生負面影響。其次，限制溫室氣體排放的行動會引起美國制造業轉移到其他國家，減少就業。

除了上述經濟成本，對于美國來說還存在潛在的政治成本，任何一屆政府只要采取新的控制措施，都有可能要付出沉重的政治代價。同時，美國人對汽車的特殊依賴，“向汽車業征稅無疑朝自己的政治之腳上開槍”。另外，強大的工業利益集團特別是能源生產商和使用商認為減少二氧化碳排放會給他們帶來巨大的成本。來自60個美國公司和利益集團的代表在1989年成立了“全球氣候聯盟”，旨在氣候變化問題上協調相關企業的立場，一致反對減少溫室氣體排放的政策。例如在地球峰會上，該組織的執行主任約翰-拉斯爾強調，一些減排建議會給美國經濟帶來950億美元的損失，同時將減少約55萬個就業機會。他們因此完全支持布什政府在這一問題上的謹慎措施。

2《聯合國氣候變化框架公約》談判中的南北矛盾

隨著20世紀80年代后期東西方關系迅速緩和，南北矛盾成為氣候談判中的主要焦點。南北矛盾包括兩個方面：一是發達國家關于限制溫室氣體排放的承諾問題；二是向發展中國家進行資金和技術轉讓的問題。

南北矛盾首先表現為發展中國家對公平問題的強烈關注。南北在人均排放和人口方面存在巨大的不平等。許多發展中國家認為，正是發達國家制造了氣候變化問題。在20世紀90年代初，發展中國家的人均二氧化碳排放只有發達國家人均的1／10。南亞次大陸和非洲的人均排放只有美國的1／20。但由于發展中國家的人口數量大，人口增長速度比較快，他們的排放占全球二氧化碳總排放的1／4，且有巨大的增長潛力。不過，發展中國家與農業和土地利用有關的“生存性排放”占了相當大的比重。因此，他們認為氣候變化問題完全是由發達國家的消費模式引起的。盡管發展中國家對全球環境的日益退化表示擔憂，但經濟發展和緩解貧困仍是他們的當務之急。不少國家擔心其發展問題會因發達國家對環境問題的優先考慮而被忽視。有的國家甚至認為發達國家將氣候變化問題納入國際政治議程，其目的在于限制他們的能源使用，遏制他們的經濟發展。

南北矛盾主要集中于資金和技術轉移問題上，即發達國家在向發展中國家轉移資金和技術方面到底作出何種承諾。發展中國家認為，發達國家對全球變暖負有主要歷史責任，且有經濟和技術能力解決這一問題，因此，促進發展中國家低污染發展的資金和技術應來自發達國家。這種轉移部分是為了幫助發展中國家應對全球變暖，更主要的是為了發展節能技術，從而使發展中國家在減少排放增長速度的同時能保持自己的發展。發達國家在原則上接受了這一立場。

結語

國際社會回應氣候變化問題的歷史進程，從一個側面反映了國際環境政治中科學與政治的關系：一方面，全球氣候變化的科學研究為國際氣候科學界達成有關共識提供了基礎，同時為政治家的政治決策提供了相關的科學背景知識，從而為氣候變化問題在20世紀80年代的政治化創造了必要的條件；另一方面，國際社會對氣候變化問題的政治回應過程，也反映了更為復雜的國家集團間的利益博弈矛盾。