浙江農業弱在何處

胡國強 林 龍

2009年7月27日，省十一屆人大常委會第十二次會議在杭州舉行。會議聽取和審議了關于農業法及相關法律法規實施情況和執法檢查情況的兩個報告。之前，省人大常委會組織7個檢查組分赴8個市，重點就農業投入、耕地保護、農業三大公共服務體系建設、低收入農戶增收情況進行檢查。

有的地方財政困難，農業投入本來就少，對小型農田水利又長期忽視，小型農田水利失修現象也就成為普遍現象

“土地整理項目進行比較順利，工程進行了一大半。”義烏市佛堂鎮陳村土地整理項目的負責人，指著一片片整齊排開的土地對記者說，“不過，項目配套的水利設施仍缺乏，以前的水庫年久失修了。”

2009年6月8日，省人大常委會執法檢查組在省人大常委會副主任程渭山帶領下赴金華市，就農業法及相關法律法規貫徹實施情況進行檢查。

記者了解到，現有農田灌溉設施靠著老本過日子的現象并非偶然，這與有些地方多年來財政對小型農田水利建設投入幾乎沒有什么增長直接相關。

在金華市婺城區湯溪鎮黃堂村檢查時，陪同的一位工作人員對檢查組成員說：“有的地方財政困難，農業投入本來就少，對小型農田水利又長期忽視，小型農田水利失修現象也就成為普遍現象了。”

在臺州，省人大常委會副主任劉奇帶隊的檢查組也發現，農業基礎設施投入尤其是小型基本農田水利建設投入不足，全市大部分農田水利設施老化，年久失修。

在金華，2008年全市財政扶持農業生產性投入僅增加300萬元，其中市本級僅增加171萬元。金東區、婺城區、蘭溪等市、縣(區)的財政支出壓力大，增加農業投入普遍困難。

6月8日，省人大常委會副主任馮明帶領檢查組赴寧波檢查農業法及相關法律法規貫徹實施情況。該檢查組也發現類似問題。由于經濟危機影響，寧波市2009年的財政形勢嚴峻，涉農基金收入大幅減少，較大程度影響農業投入。

有資料顯示，這幾年，我省由于財政經常性收入和農業生產性投入的界定不明確，從“三農”發展的需求來說，投入總量偏少，特別是農業生產性投入更是不足，有的甚至不到全部“三農”投入的596。

雪上加霜的是，除了財政農業生產性投入不足，農業生產性實際投入的結構也不夠合理，不少地方把城鄉群眾共享的防洪堤、海塘工程、水資源保障百億工程、飲水工程等，都視為農業生產性投入，其實真正扶持農業生產的投入并不多。

檢查意見反饋會上，程渭山副主任指出，農業生產性投入的增長，不能僅僅滿足農業法規定的高于年初預算報告提出的財政收入增長比例，而應當高于當年實際財政收入的增長幅度，并且對農業生產性投入在整個財政支出中的比例要有硬性規定，以保證有足夠的支農資金用于農田水利為重點的農業基礎設施建設。

6月11日，檢查組到縉云縣舒洪大畈土地整理項目檢查。該地塊地形是低丘緩坡，土壤較貧瘠，縣政府投入1961萬元進行項目開發，建成標準農田10050畝，新增耕地2323.95畝。檢查組發現，該地塊目前已通過公開招標方式承包給縉云縣永馥養殖有限公司，用于生豬生態養殖綜合開發，取得了較好的社會、經濟效益。

盡管對舒洪大畈土地整理項目很自豪，但該縣政府領導也有苦衷：“欠發達地區財政困難和農業基礎設施薄弱，農業產業化發展水平低，在向上爭取農業項目時，與發達地區相比處于劣勢，而且縣財政資金配套壓力太大。有時候，明明知道這是一個好項目，我們很想要，但不敢要，為什么?比如，給你1000萬元項目資金，自己要配套出1500萬元資金，我們拿不出啊。”

檢查組了解到，中央擴大內需新增的農業投資項目，要求地方配套資金比例較高，衢州、麗水等欠發達地區反映配套困難，希望省財政能給予一定配套支持。因此，備檢查組在報告中建議省財政加大對產業化項目的扶持力度，在產業發展專項資金方面給予傾斜。

不少地方補充新造的耕地質量不夠高，存在占優補劣的現象，新增耕地“上山下海”，只求數量平衡，忽視耕地質量

在金華市金東區，2008年立項的澧浦鎮東湖畈土地整理項目，因農業產業結構調整種植樹苗，整個田畈8000多畝沒有一條機耕路，種植極不方便。經開發整理后，路寬了，渠暢了，承包費也從每畝的300元提高到500元。

2008年以來，金東區政府投入低丘緩坡開發項目的資金達6000多萬元，加快了本區農業基礎設施，促進了農業適度規模經營，也為耕地占補平衡、農業增效、農民增收奠定了基礎。

近年來，我省各地較好地堅持最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節約用地制度，積極推進基本農田保護示范區建設，并做到先補后占、占補平衡。2008年，全省建設占用耕地30.69萬畝，補充耕地32.12萬畝，已連續13年實現耕地總量動態平衡。

但是，檢查組也發現不少問題，不少地方補充新造的耕地質量不夠高。占補平衡事實上存在占優補劣的現象，新增耕地“上山下海”，只求數量平衡，忽視耕地質量。

此外，現有標準農田質量普遍較低。據2008年全省已建成的標準農田及糧食生產能力調查顯示，一等田占33.796、二等田占60.496、三等田占5.996，即中低產田面積占66.3％。

“土地整理每畝需要多少費用?整理后的耕地有沒有增施有機肥提高地力?地力培育成本高不高?土地復墾項目的水利、交通條件如何?”金華市婺城區湯溪鎮黃堂村土地整理現場，檢查組成員認真詢問。

6月9日，省人大常委會副主任王永明帶領的執法檢查組在杭州檢查時也發現新增土地質量不高現象。該檢查組提出，特別要著力提高一類農田比例，重點在于做好土地整理、復墾工作，特別是建設用地表層剝離工作，挖掘土地資源。

“保護耕地，僅有數量概念還不行，還必須保證土地的質量和利用率，尤其是要提高標準農田的質量。”在金華市召開的檢查意見反饋會議上，檢查組成員說，對以劣頂好補進來的基本農田，要通過改造，達到耕作標準，恢復配套設施。及時落實土地承包關系，防止閑置和拋荒。

土地是最重要的農業生產要素，是農民的命根子。保護土地，就是保護農業，就是為了實現可持續發展。從全省來講，就是要堅守耕地3084萬畝、基本農田2711萬畝、標準農田1500萬畝“三條紅線”。

近幾年，由于經濟社會發展用地剛性需求強勁，而少數地方政府對土地管理重視不夠，耕地保護措施不力，以致亂占濫用，未批先建、多征少建、以租代征、擅自擴大工業用地規模和投資容積率低的違法行為時有發生。2008年，全省發現各類土地違法違規行為14802件，涉及面積64041畝，其中耕地33516畝，違法宗數占全國的14.8％。

例如，2007年10月至2008年5月，

松陽縣中小企業孵化基地開發有限公司，未經依法批準，擅自將已經依法批準供給浙江振陽不銹鋼制造有限公司使用的263.8畝土地，批給松陽縣綠潔不銹鋼廢水處理有限公司等10家企業使用，并收取土地定金2636.5萬元，導致6家企業非法占地建設，非法占地131.07畝。

2009年2月17日，浙江省國土資源廳根據有關法律規定下發了《行政處理決定書》，認定松陽縣中小企業孵化基地開發有限公司批地行為無效，責成松陽縣人民政府對非法批準、使用的土地予以收回。

我省人多地少，是資源小省，土地供求矛盾歷來比較突出。特別是當前為應對金融危機，中央和地方確定了一系列重大建設項目，對建設用地的需求會大量增加，耕地保護的難度和壓力加大。檢查組建議，我們要正確處理好建設用地與保護耕地的關系，既要保發展，又要嚴格耕地保護制度，絕不能以犧牲耕地為代價換取一時的經濟增長。

基層農技推廣機構不健全、人員“青黃不接”、知識老化現象嚴重

“每一次對農產品的檢測情況，我們都登記在冊。”走進嘉興市嘉善縣大云鎮的農產品榆測中心，試管、試劑、檢測儀器，立刻映入檢查組成員的眼簾。在電腦邊上，一份記錄著密密麻麻檢測數據的報告，引起了檢查組成員的興趣。

據大云鎮農產品檢測中心的工作人員介紹，農產品檢測中心經過“更新換代”后，檢測水平和質量有了很大的提高。然而，由于市場管理體制以及農產品流通等諸多原因，農產品的質量安全形勢依然嚴峻。

“按規定，從農田取樣來的農產品，經檢測合格的方能進入市場。”大云鎮的農產品檢測中心的工作人員坦言，目前，農戶的農產品質量安全意識還不強，不規范使用農藥、化肥，個別使用高殘留農藥、化肥的現象還存在。

在檢查中，檢查組也發現，目前，全省農產品質量檢測機構從數量到能力都嚴重不足，縣級以下區域沒有形成網絡，并且機構和人員缺位，技術條件差，難以有效發揮監管作用。

“把好農產品安全的關卡。關系著千千萬萬人的生活和健康，責任重大，要時刻繃緊這根弦，決不能松懈。”省人大常委會副主任吳國華建議，要加大力度推進專門監管機構的建設，健全和完善監管網絡體系，同時要注意和其他執法部門工作上的溝通和協調，進一步理清監管職責，形成合力。

“都快60歲了，我們也想年輕人接我們的班，但是沒人愿意來啊。”在大云鎮農技服務中心，記者見到了兩位年近花甲的“老農技”。在與檢查組的同志對話中，他們流露出對農技員“青黃不接”現象的焦慮。

“基層農技推廣機構不健全、人員‘青黃不接、知識老化現象嚴重。”在檢查中，不少檢查組成員對農技員“青黃不接”、后繼乏人的狀況深有感觸。赴臺州的檢查組發現，仙居縣下屬備鎮12名農技人員平均年齡54.5歲，新農技人員因專業、編制、待遇因素限制進不來、留不住。

近年來，浙江省各地區基層農技人員呈現出“年齡普遍老化、知識結構不合理、待遇偏低、農技隊伍后繼乏人”的現象。據統計，自2003年以來，全省縣鄉級農技機構新進人員只有74]人，平均每縣每年僅16人。在建設現代農業形勢下，一支年齡老化、技術水平差的農技服務隊伍，顯然難以滿足現實的需求。

“要注意把現有大學生‘村宮培養成既懂農村管理又懂農業科技的復合型人才，為新型的農技隊伍乃至鄉鎮干部隊伍提供后備力量。”嘉興檢查組在反饋意見中建議，要尋找適合農村發展的農技人員隊伍建設的新機制，用好已有編制，鼓勵用人單位從大中專院校招聘引進合適的畢業生，這樣既可優化農技隊伍結構，又可緩解畢業生的就業難問題，實現“一策多贏”的效果。

“本來人手就不多，不少農技人員還身兼數職，成為鄉鎮招商引資、征地拆遷等中心工作的急救人員，嚴重影響了農技員作用的發揮。”各檢查組在調研中還發現，農技人員在編不在崗的現象比較普遍。

“農技人員要充分發揮農村科技中的‘輕騎兵、骨干作用，努力適應現代農業發展的方向。”在嘉興市召開的檢查意見反饋會議上，吳國華建議，要采取有效方法，切實解決鄉鎮農技人員“在編不在崗、在崗不在位”的問題，使他們有足夠的時間和精力服務于“三農”的一線工作。

農村因病致貧、因缺乏勞動力致貧等情況比較多，受市場風波和金融危機等因素的沖擊，有些在外打工的人回家后沒有了收入，全家人生活又開始困難了

“在家里做來料加工的活每天能賺多少錢?”

“好的時候可以拿到30多元，有時候身體不好千的少，只拿10多元。”

“女兒上學費用高不高?”

6月12日，縉云縣雙溪口鄉。程渭山副主任詳細詢問了困難戶張大媽的情況。40多歲的張大媽離異，長期臥病在床，只能做點簡單的手工活養家，全家人生活困難。低收入農戶增收致富情況也是檢查組執法檢查的重點之一。

據了解，來料加工已成為解決我省農村婦女就業和低收入群體脫貧增收的重要途徑。2C08年該縣農民獲得的來料加工費9098萬元。但是，2008年，縉云縣人均純收入2500元以下的低收入農戶仍有15323戶，促進低收入農民增收壓力很大。

據調查，全省家庭年人均純收入低于2500元的農戶有111萬戶、271萬人，相對集中在5200個低收入農戶集中村，并且絕大部分處在生存環境較差、基礎設施落后、產業基礎薄弱的邊遠地區。因此2012年要實現70％低收入農戶家庭人均收入超過4000元(除低保戶、五保戶外)目標，任務十分艱巨。

“現在鄉里因病致貧、因缺乏勞動力致貧等情況比較多，受市場風波和金融危機等因素的沖擊，有些在外面打工的人回家后沒有了收入，全家人生活又開始困難了。”縉云縣雙溪口鄉政府負責人介紹。

在衢州，低收入農戶增收任務也十分艱巨。省人大常委會副主任張家盟帶領的檢查組認為，重點要在項目幫扶、產業幫扶、技術幫挾上下功夫。“發揮農業專業合作社和龍頭企業的帶動作用，促進農業轉型升級。”

近年來，我省各地廣泛建立“一戶一策一千部”幫扶機制和掛鉤幫扶制度。通過技能培訓、發展產業、外出打工、下山轉移、來料加工、社會救助和興辦農家樂等靈活多樣的方式，加快低收入農戶的增收步伐。

程渭山說：“看了農戶實際情況。‘一戶一策一千部的幫扶機制是落實到位的。但如何堅持開發式幫扶和救助式幫扶并重，如何立足實際、因人制宜，分類幫挾、因戶施策，分級負責、合力推進，你們基層政府干部還要認真研究、扎實部署。凡是屬于身體殘疾、喪失勞動能力的，主要靠政府的救濟和社會救助，做好‘輸血工作；屬于缺乏生產技能和經營門路的，側重培育‘造血功能。”

檢查組還指出，現在脫貧后返貧現象要重視。對家庭年人均收入剛剛超過

2500元的“夾心屢”農戶，要著重幫助穩固提高，防止返貧或被邊緣化。

促進農民增收離不開有關部門的幫挾。但在金華市婺城區執法檢查匯報會上，該區政府區長祝倫根說：“有的地方和單位幫扶工作沒有落實到位，幫扶承諾尚未兌現，不僅無實質性的支持。甚至連人都未去過。還有下山脫貧資金緊缺，加上安置用地制約，影響下山脫貧工作的進展。”

為此，檢查組建議，政府在建設項目和財政扶持安排上要適度傾斜，提高下山脫貧農戶補助標準；機關單位要帶頭負起扶貧掛鉤對象的脫貧責任，努力兌現在資金、項目、物資等方面已經做出的承諾，取信于民，加快低收入農戶增收致富的步伐。

委員觀點：

錢寶榮委員：加強管理，提高農業資金使用績效

農業投入要把重點放在提高農業綜合生產能力方面，圍繞農業“六大提升行動”工程(包括農業主體、產業、科技、基礎、服務和管理的提升)的組織實施，要保證有足夠的支農資金用于農田水利為重點的農業基礎性設施建設，確保糧食和主要農產品穩定生產，扶持專業合作社、農業龍頭企業規模經營，重視種子種苗工程建設，發展高效生態農業和特色農業，增強農業的可持續發展能力。

大力加強財政專項資金管理，嚴格控制新增項目，清理整合已有項目。規范專項轉移支付管理制度和類別檔次。加強對涉農項目規劃、立項、實施的管理，進一步明確農業投資項目審批、核準和備案的范圍和程序，合理劃分權限，簡化審批環節。加強部門之間的銜接、溝通，以省級各涉農部門的信息管理平臺為基礎逐步聯網，形成部門共享的涉農項目管理系統。建立嚴格的項目資金監督檢查工作機制，推進公示制度，接受社會監督。

進一步完善績效評價制度，推進省級部門項目支出績效自評，選擇部分民生項目實施重點評價，強化績效評價結果的應用，保證項目資金按規定使用，發揮資金的最大效益。

趙玲委員：加強耕地占補平衡管理

目前，我省建設占用耕地約占農用地的70％左右，按每年審批30萬畝計算，每年需占用耕地20萬畝。為此，我省必須加大力度落實節約集約用地和占補平衡的措施。一方面要加強建設用地的規劃和審批，從嚴控制城鄉用地總規模，對涉及占用基本農田(標準農田)的建設項目嚴格實行“先補后占”，另一方面要科學規劃、合理開發耕地后備資源，切實做到占補平衡，并且符合生態要求。

繼續推進以低丘緩坡開發和灘涂圍墾造地為重點的土地開發、以提升耕地尤其是基本農田生產能力為重點的土地整理、以廢棄工礦和宅基地整理為重點的建設用地復墾三大補充耕地工程，確保每年新增耕地20萬畝。國土資源與農業部門應不斷完善工作措施，嚴格實行新增耕地數量和質量等級驗收制度，層層把好耕地補充質量關，督促各地在提升新增耕地質量上下功夫。

由于補充耕地的后備資源越來越少，補充耕地的開發成本將越來越高。計劃實施墾造耕地項目要切實保障資金落實，規定的耕地開墾費、新增建設用地土地有償使用費、土地出讓金的15％、耕地占用稅等專項資金應足額收繳提留，并保證用于墾造耕地項目的份額。

汪志芳委員：重點推進鄉鎮一級“三位一體”農技綜合服務站的建設

要按照相關法律法規，通過深化改革的辦法，盡快在近兩年內健全省市縣鄉四級三大服務體系的機構設置和編制，完善工作、運行、協調、保障、考核和管理機制，努力使農技推廣中心(站)、動物防疫檢測中心(站、所)和植保植檢綜合站、農產品質量檢測站覆蓋全省各地。當前和今后一個時期內，尤其是要通過整合現有機構、整合現有人員、整合現有職能，重點推進鄉鎮一級“三位一體”農技綜合服務站的建設，實行“一套機構、三塊牌子、三類人員”的模式，并保證他們有足夠的時間和精力從事鄉鎮農技推廣、動植物疫病防控、農產品質量安全監管的三項工作職能。

與此同時，這種新型的農業社會化服務組織的相關經費，應當全額納入當地縣(市、區)的財政預算，得到保證；省政府應按照“基層養人、省級養事”的原則，由省財政安排專項經費，用于鄉鎮農技綜合服務站的建設及工作補助。還要根據動物防疫工作的特殊性，繼續采取政府購買服務的政策，建立起一支相對穩定的村級防疫員隊伍。

王良仟委員：大力推進金融創新，為低收入農戶創業提供資金支持

要全面實施扶貧小額信貸，建立健全農村信用擔保體系，為低收入農戶貸款提供擔保并給予適度貼息，引導和帶動低收入農戶發展生產。要繼續增加農業貸款風險補償資金，為農村合作金融機構新增農業貸款提供風險補償，引導農村合作金融機構向低收入農戶發放貸款。

擴大政策性農業保險和農房保險的覆蓋面，提高低收入農戶抗風險能力。積極推廣村級資金互助社試點經驗，擴大試點范圍，為低收入農戶發展生產提供資金服務；積極探索村級資金互助社和農民專業合作社“兩社合一”的模式，推進合作創業、合作扶貧。

按照統籌城鄉發展的要求，完善和落實欠發達地區農村勞動力轉移培訓規劃。省財政農民培訓經費，要重點向欠發達地區傾斜。要加大低收入農戶技術培訓力度，增強培訓針對性、實用性，有的放矢，切實提高培訓效率。通過培訓真正提高勞動者的技能和素質，以適應勞動力轉移就業的需求。要落實低收入農戶子女免費上職業技術學校的政策，提高農村后備勞動力創業就業能力。