衛(wèi)生行政執(zhí)法中調(diào)查取證問題淺析

王 峻

1 衛(wèi)生行政執(zhí)法調(diào)查取證概述

1.1 概念

調(diào)查取證,簡單講就是通過運用各種調(diào)查手段進行證據(jù)的收集。衛(wèi)生行政執(zhí)法中的調(diào)查取證是指,衛(wèi)生行政部門在行政執(zhí)法過程中,通過合法的取證程序,運用合法的取證方式,取得與所要證明的事實相關聯(lián)的證據(jù)的過程。

1.2 作用和意義

從實體上說,調(diào)查取證就是以事實為依據(jù),依法行政、公正執(zhí)法。實體公正要求行政執(zhí)法機關做出的行政決定應當符合客觀真實情況。而最大程度追求客觀真實的方法,就是通過調(diào)查取證準確地認定案件事實。

從程序上說,調(diào)查取證是行政執(zhí)法活動的基礎工作和必須手段。調(diào)查取證是行政處罰程序的核心,是實施行政處罰的前置性程序,對于查明事實、正確作出行政處罰決定具有重要意義。

從責任上說,調(diào)查取證是法律法規(guī)明確賦予行政執(zhí)法機關的權力和義務,是執(zhí)法機關的法定職責,其水平高低直接影響到衛(wèi)生行政執(zhí)法的質(zhì)量,甚至會因證據(jù)不足在行政復議或訴訟中敗訴[1]。

2 衛(wèi)生行政執(zhí)法調(diào)查取證的現(xiàn)況

2.1 客觀方面

目前衛(wèi)生行政執(zhí)法環(huán)境較為嚴峻,存在缺乏法律強制力保障、缺少部分群眾的理解等問題。一方面由于沒有公安機關的某些強制性措施的法律保障,如傳喚權、留置權等,因此當一些違法者或證人不肯配合執(zhí)法,拒絕接受詢問調(diào)查或拒絕在文書上簽字時,衛(wèi)生行政執(zhí)法人員只能是束手無策。另一方面部分不明真相的群眾對執(zhí)法活動不支持、不理解,甚至有些受害人也拒絕配合調(diào)查取證,給衛(wèi)生行政執(zhí)法調(diào)查取證增添了較大的難度。

2.2 主觀方面

2.2.1 取證手段單薄,證據(jù)種類單一

當前的衛(wèi)生行政執(zhí)法,尤其是基層衛(wèi)生監(jiān)督部門在證據(jù)收集過程中,存在言詞證據(jù)多、實物證據(jù)少,間接證據(jù)多、直接證據(jù)少,傳來證據(jù)多、原始證據(jù)少的現(xiàn)象。首先,取證手段較為簡單。如未在第一時間對違法事實進行固定,進行拍照、制作證人證言等,結果是該固定的沒固定,該保存的沒保存,錯失了寶貴的第一手證據(jù)資料,即使在后續(xù)的工作中采取了一些取證措施,通常也只能獲得一些證明力大打折扣的傳來證據(jù)和間接證據(jù)。其次,證據(jù)種類比較單一。如公共場所“未取得《衛(wèi)生許可證》擅自營業(yè)”案由的案件,只有少部分案件附有證明該無證公共場所正在營業(yè)的書證,如旅客登記表、收費記錄等,大部分案件只有通過現(xiàn)場筆錄和當事人陳述對當事人的營業(yè)情況進行描述及詢問,有些現(xiàn)場筆錄只有一句話:“當場未查見《衛(wèi)生許可證》正在經(jīng)營××項目”,沒有對現(xiàn)場情況進行客觀具體的描述。上述問題的存在導致最直接的問題就是證據(jù)效力弱化,證據(jù)鏈不牢固。

2.2.2 取證方法模式化,調(diào)查內(nèi)容程式化

當前的衛(wèi)生行政執(zhí)法活動,已經(jīng)越來越趨于有序,越來越趨于規(guī)范。衛(wèi)生監(jiān)督員在工作中基本上能做到依法行政、文明執(zhí)法和公正執(zhí)法,尤其是在執(zhí)法程序方面,通常都不會出現(xiàn)大的違法違規(guī)問題。但是,也可以發(fā)現(xiàn)現(xiàn)在基層衛(wèi)生執(zhí)法人員的執(zhí)法工作,已滋生出一種格式化的傾向。

一方面,衛(wèi)生行政執(zhí)法調(diào)查取證過程普遍采取固定模式:現(xiàn)場檢查→開談話通知書→當事人陳述→案件調(diào)查終結。筆者不否認上述辦案流程有著它的合法性和合理性,但是按照這個模式辦案是要有條件的,那就是必須管理相對人對違法事實“供認不諱”。其實不難想象,以上模式如果運用于稍復雜的行政處罰案件,如當事人不配合檢查,對違法違規(guī)事實予以堅決否認等等,那么整個執(zhí)法活動就會因為這一鏈環(huán)的斷缺而難以為繼。

另一方面,部分執(zhí)法人員對詢問的內(nèi)容或提出問題的方式表現(xiàn)出程序化的傾向,一般都是固定的幾個相同的問題。如:“我局到你單位檢查發(fā)現(xiàn)××違法現(xiàn)象,是否是事實?”,“請解釋?”,“你是否知道你的上述行為違反了××法律的規(guī)定?”等等。固定的三四個問題問完,一份詢問筆錄也完成了。這樣的筆錄不僅內(nèi)容過于簡單,語言呆板,證明力薄弱,且有“誘供”之嫌。

2.2.3 辦案缺乏嚴謹,素質(zhì)有待提高 近年來衛(wèi)生行政執(zhí)法部門加大執(zhí)法隊伍建設,嚴格規(guī)范執(zhí)法行為,取得了較好的成效。但由于歷史的、體制的種種因素的影響,衛(wèi)生行政執(zhí)法隊伍的結構還不盡如人意,人員素質(zhì)還有待提高。

一方面,大部分的衛(wèi)生行政執(zhí)法人員學的是公共衛(wèi)生或醫(yī)學專業(yè),沒有接受過系統(tǒng)的法學教育及調(diào)查取證的培訓。他們知道證據(jù)的重要性,也想把取證工作做好,但是由于缺少方式方法,以至于在實踐中不善于發(fā)現(xiàn)問題,或是發(fā)現(xiàn)了問題不知道該怎么辦。

另一方面,某些執(zhí)法人員缺乏證據(jù)意識,工作不認真,缺少責任心,加之對當前執(zhí)法環(huán)境缺少認識,認為多少年來衛(wèi)生執(zhí)法一直是沿用著同樣的做法,也沒出現(xiàn)過什么問題,沒有發(fā)生行政復議和行政訴訟,在工作中存在僥幸心理,不認真分析案情,對證據(jù)失去了應有的敏感力。

3 對策與建議

3.1 調(diào)查取證方式的改進

3.1.1 改進取證方法,增加證據(jù)種類 應當本著實事求是的原則,不拘泥于形式,要充分利用法律認可的證據(jù)類型的多樣性,盡可能多的使用各種取證方法收集證據(jù)。第一,衛(wèi)生執(zhí)法人員應當有“現(xiàn)場意識”。因為大多數(shù)的證據(jù)都可以在現(xiàn)場直接獲得,并且這類證據(jù)的證據(jù)效力很強。第二,衛(wèi)生執(zhí)法人員應當充分利用各種取證手段進行取證。在注重“現(xiàn)場意識”的同時,可以當場制作證人證言,運用攝像機、照相機將違法情況如實記錄,當場收集一切可以證明違法事實的書證和物證等等。使證據(jù)在類型上呈現(xiàn)多樣性、靈活性,證據(jù)的內(nèi)容上也更全面、充實。第三,衛(wèi)生執(zhí)法人員應當充分發(fā)揮衛(wèi)生行政執(zhí)法技術性的特點。衛(wèi)生監(jiān)督不但具有行政性,更具有很強的技術性和專業(yè)性。衛(wèi)生執(zhí)法應當在調(diào)查取證中運用各種技術性手段,對健康危害因素進行檢測,對危險性進行分析和評估,增加證據(jù)的證明力。

3.1.2 拓寬取證范圍,增強證據(jù)關聯(lián)

調(diào)查取證應當對每一個證據(jù)材料都要明確目的,有的放矢,根據(jù)法定形式,按照法定程序, 迅速及時、全面客觀地進行收集。取得的證據(jù)可以與待證事實之間僅具有“表面相關性”,沒有證據(jù)能力的證據(jù)材料可以在質(zhì)證、認證的過程中予以排除,不作為做出決定的事實依據(jù)。但是如果有些與待定事實具有相關性而在調(diào)查過程中沒有取得,則有可能導致最終的行政處罰決定“主要證據(jù)不足”。因此,取證過程中應當盡可能全面、充分地收集與待證事實相關的證據(jù)[2]。

當然,全面取證并不等于漫無目的地取證,而是要有針對性地取證,否則就會喪失取證效率[3]。但在當前衛(wèi)生執(zhí)法人員調(diào)查取證水平普遍不高的情況下,筆者認為在取證效率和取證范圍兩者中,應更重視拓展取證范圍,寧愿在質(zhì)證、認證過程中多花時間將沒有關聯(lián)性的證據(jù)予以排除。衛(wèi)生行政執(zhí)法人員可以在完善調(diào)查取證方式和方法的過程中,逐步提高取證效率。

3.1.3 調(diào)整取證模式,增加證據(jù)完整性

應當避免陷入呆板的取證模式,不問對象,不問實際,千篇一律“三段論”[4]。因為不同的案件,即使是同一案由,也會因為案件具體情況的不同,對案件證據(jù)提出不同的要求。一方面,衛(wèi)生執(zhí)法人員應當避免思維定勢,陷入固定的取證套路和模式,靠主觀想象辦事,憑感覺取證。另一方面,執(zhí)法人員應當頭腦清晰,思路暢通,在取證工作開始之前就要對取證工作做出自己的判斷,對取什么證,怎樣取證做到心中有數(shù)。只有這樣,在執(zhí)法取證工作中,才能做到從容不迫,處變不驚。

3.2 調(diào)查取證的軟硬件保證

3.2.1 提高調(diào)查取證人員的素質(zhì)

首先,應當增強責任意識。在當前衛(wèi)生執(zhí)法實踐中,存在較多的違反一般法定程序的行為,如遺漏或增加步驟、程序倒置、超過法定期限等等。由于一些衛(wèi)生行政執(zhí)法人員缺乏責任意識,經(jīng)常在辦案過程中犯諸如未向當事人或者有關人員出示證件、調(diào)查取證時執(zhí)法人員少于2人、執(zhí)法文書中文書簽署時間顛倒、受理到立案時間超過法定的7 d等錯誤。其中大部分問題的存在主要是衛(wèi)生執(zhí)法人員粗心大意、忽視法定程序所致。要改變這些情況,必須提高執(zhí)法人員的素質(zhì),加強法制學習,以杜絕這些“低級錯誤”的發(fā)生。

其次,應當提高證據(jù)意識。除了應當在調(diào)查取證過程中杜絕違反法定程序外,衛(wèi)生行政執(zhí)法人員還必須克服思想上的麻痹大意和松懈馬虎,增強自身對證據(jù)的敏感性。應當不斷總結取證經(jīng)驗,改進取證方式,重點提高抓住線索、分析判斷、突破案件和詢問謀略等四個能力,全面、客觀、公正地收集證據(jù)。

3.2.2 增加調(diào)查取證的硬件

“再好的士兵沒有武器也打不了勝仗”。在大力提高衛(wèi)生執(zhí)法人員素質(zhì)的同時,衛(wèi)生行政部門應當加大財力物力的投入,購置各種先進的取證裝備設施,如針孔攝像器、錄音筆等,使執(zhí)法人員能夠更好地進行取證工作。另一方面,還應當加大對各種技術檢測儀器的投入,充分發(fā)揮衛(wèi)生行政執(zhí)法技術性的特點,增加證據(jù)的可信度和技術含量。

3.3 調(diào)查取證的管理制度保證

要保證衛(wèi)生行政執(zhí)法調(diào)查取證的合法性,提高執(zhí)法人員的執(zhí)法水平,維護管理相對人的合法權利,衛(wèi)生執(zhí)法部門應當建立相應的培訓制度和稽查制度并予以保障。

在培訓制度方面,衛(wèi)生行政執(zhí)法部門應當積極創(chuàng)造條件,在加強裝備設施等硬件的同時,采取一切可以利用的形式,例如組織衛(wèi)生執(zhí)法人員進行系統(tǒng)的理論和業(yè)務學習,聘請專家顧問,到公安、工商機關等部門進行參觀學習等,提高執(zhí)法人員的證據(jù)意識和取證技能,從而提高取證工作的效能。

在稽查制度方面,衛(wèi)生行政執(zhí)法部門應當制定嚴格的稽查程序,日常稽查和特殊稽查、定期稽查和不定期稽查相結合,并指派專人(部門)負責。在稽查過程中,應當將發(fā)現(xiàn)的問題及時向領導和相關執(zhí)法人員進行反饋,對具有普遍性的問題進行通報,對大案、要案進行集體學習。如嚴重違反法定取證程序或嚴重輕視大意導致案件被撤銷、復議訴訟失敗的,應當追究其執(zhí)法責任。

4 參考文獻

[1]馬偉科,梅振華.衛(wèi)生行政執(zhí)法的證據(jù)及收集方法探討[J].現(xiàn)代預防醫(yī)學,2006, 33(8):1403-1404.

[2]卞建林.證據(jù)法學[M].北京:中國政法大學出版社,2005:95-100.

[3]盛勇.淺議行政處罰的證據(jù)取得[J].中國工商管理研究,2003,128(7):48-49.

[4]郭立新.檢察機關偵查實務(訊問對策、詢問技巧、翻供翻證)卷[M].北京:中國檢查出版社,2005:177-178.