郵政的靈魂：保障普遍服務

　　經1986年12月20日第六屆全國人民代表大會常務委員會第十八次會議通過，2009年4月24日第十一屆全國人民代表大會常務委員會第八次會議修訂的《中華人民共和國郵政法》(下稱“《郵政法》”)已經公布。至此，經歷了漫長而艱難的修訂過程，《郵政法》修訂終于畫上了句號。新《郵政法》即將從2009年10月1日起施行。
　　比較起來，新修訂的《郵政法》最顯著的特點是突出地把保障郵政普遍服務的指導思想貫穿于整部法律的始終。過去的《郵政法》中沒有普遍服務的內容，也沒有“普遍服務”這個詞。而新修訂的《郵政法》在第一章總則的第一條中，第一句話就是“為了保障郵政普遍服務……”，表明了立法宗旨，一直到最后第八十六條要求“省、自治區、直轄市應當根據本地區的實際情況，制定支持郵政企業提供郵政普遍服務的具體辦法”。郵政普遍服務在全法中處于十分突出的地位，而其中直接闡述郵政普遍服務的條款有18條之多。
　　新修訂的《郵政法》對于郵政普遍服務作出了全面而詳盡的規定，歸結起來大致有以下幾個方面：
　　我國郵政在實施普遍服務方面雖然已做了大量工作，服務能力和服務水平有所提高，但由于缺乏法律依據，各地區發展不平衡。有的地方政府比較重視，發展就快一些，有的地方政府重視不夠，發展就相對滯后。郵政系統內部也存在重經營收益、輕普遍服務的傾向，業績考核只考核收入增長，不考核普遍服務能力和水平的提高。現在《郵政法》對此有了明確規定對政府，要求“國務院和地方各級人民政府及其有關部門應當采取措施，支持郵政企業提供郵政普遍服務”，對郵政，則規定“郵政企業按照國家規定承擔提供郵政普遍服務的義務”。有了法律依據，各級政府和郵政企業就不是可支持可不支持、可承擔可不承擔的問題了，而是必須依法保障郵政普遍服務的切實實施。
　　郵政普遍服務已經講了多年，但其內涵仍不很清楚。各國有不同的說法，萬國郵聯也曾做過定義，而對我國來說還沒有一個權威的法律界定，因此在實施中引起一些爭議。現在《郵政法》對此作出了明確的定義，《郵政法》第二條第四款指出：“本法所稱郵政普遍服務，是指按照國家規定的業務范圍、服務標準和資費標準，為中華人民共和國境內所有用戶持續提供的郵政服務。”從此款內容可以看出，郵政普遍服務的業務范圍等均由國家規定，服務對象為境內所有用戶，因此它的性質屬于非市場運作、不以盈利為目的的政府公共服務范疇。
　　郵政普遍服務的業務范圍各國也不盡相同，我國過去沒有明確界定，也出現過不同的說法。此次《郵政法》有了具體的界定，第十五條第一款規定“郵政企業應當對信件、單件重量不超過五千克的印刷品、單件重量不超過十千克的包裹的寄遞以及郵政匯兌提供郵政普遍服務。”同時《郵政法》還依據我國國情提出了一個我國獨有的概念，“郵政特殊服務”，在第十五條第二款中規定：“郵政企業按照國家規定辦理機要通信、國家規定報刊的發行，以及義務兵平常信函、盲人讀物和革命烈士遺物的包裹寄遞等特殊服務業務。”
　　普遍服務業務和特殊服務業務屬于法律規定必須辦理的業務，不受市場變化及盈虧的影響，“郵政企業不得停止辦理或者限制辦理。”
　　郵政普遍服務是法律規定對全社會的公共服務，政府有責任對之實行監督管理，以保障普遍服務的依法實施。《郵政法》第十條第四款規定，“郵政普遍服務標準，由國務院郵政管理部門會同國務院有關部門制定，郵政普遍服務監督管理的具體辦法，由國務院郵政管理部門制定。”
　　關于普遍服務標準，實際上在《郵政法》其他條款中已提出了一些原則要求。例如第八條要求郵政設施的布局和建設應滿足郵政普遍服務需要，第九條要求在車站機場等處應設置提供普遍服務的郵政營業場所，第十條要求機關企事業單位應設置接收郵件的場所以及居民樓應設置信報箱、農村地區設置村郵站等。下一步需要制定普遍服務能力和服務水平的具體標準。
　　國務院郵政管理部門和各地方郵政管理機構作為政府的專設機構具有監督管理郵政普遍服務的職責。《郵政法》第四條明確規定：“國務院郵政管理部門負責全國的郵政普遍服務和郵政市場的監督管理工作。省、自治區、直轄市郵政管理機構在國務院郵政管理部門的領導下，負責本行政區域的郵政普遍服務和郵政市場的監督管理工作。”在這里，對普遍服務的監督管理是第一位的，應該作為國務院郵政管理部門和各地方郵政管理機構的首要職責。
　　郵政普遍服務在國家規定資費標準及我國農村人口占多數的條件下，不可避免的將出現政策性虧損，應由政府財政予以補償，這是郵政企業與一般國有企業的根本區別。
　　過去雖然各級政府不同程度地在財政上扶植郵政普遍服務，但未形成全國統一的制度。現在有了法律依據，《郵政法》第十六條規定：“國家對郵政企業提供的郵政普遍服務、特殊服務給予補貼，并加強對補貼資金使用的監督，”第十七條還規定設立郵政普遍服務基金。
　　《郵政法》還對普遍服務郵件做了優先運輸的規定。如第二十七條規定：“對提供郵政普遍服務的郵政企業交運的郵件，鐵路、公路、水路、航空等運輸企業應當優先安排運輸，車站、港口、機場應當安排裝卸場所和出入通道。”第二十八條規定“帶有郵政專用標志的車船進出港口、通過渡口時，應當優先放行。”這說明普遍服務郵件的運行不是按市場規律調節，而是具有法律強制性的優先權，郵政企業辦的競爭性業務則不能享受此項待遇。
　　《郵政法》還要求地方各級政府對提供郵政普遍服務的郵政設施的建設給予支持，重點扶持農村邊遠地區郵政設施的建設。
　　雖然《郵政法》規定郵政企業要承擔提供普遍服務的義務，但當前郵政企業的體制似乎還難以適應這一要求。郵政成立公司后，很多地方以為叫公司了，就要實行公司化運作，就要搞市場競爭，而把屬于公共服務性質的普遍服務也籠而統之的納人到公司化運作中去了，即實行“混業經營”。實際上是重點抓競爭性業務的開展，削弱了普遍服務業務的發展建設，從體制看，各個郵政企業都設立了市場經營部門，卻沒有設立普遍服務部門(除報載陜西公司成立了普遍服務局以外)，在組織上就缺乏保證。
　　針對這一情況，《郵政法》單獨設了一條，只有一句話，即第十八條“郵政企業的郵政普遍服務業務與競爭性業務應當分業經營。”“分業經營”就是針對“混業經營”說的，其涵義是在一個郵政企業內，分別經營和辦理兩種不同性質的業務，要分別實行兩種不同的經營管理體制、不同的財務體制。例如普遍服務業務(及特殊服務業務)應實行財務統收統支制度，同時要嚴格核算普遍服務業務(及特殊服務業務)的成本及所形成的政策性虧損數額，以便依法獲得政府的財政補貼及有關政策優惠。
　　對普遍服務業務的考核與對競爭性業務的考核完全不同，不是考核收入和利潤的增長，而是要考核是否達到國家制定的郵政普遍服務標準，考核普遍服務能力是否增強(如網點密度、郵路長度、投遞深度等)，普遍服務水平是否提高(郵件傳遞速度、郵件安全準確率、用戶滿意度等)。
　　縱觀新《郵政法》，普遍服務做為靈魂貫穿始終，政府執政為民的理念，由此可見一