“陪訪制”的地方政府苦衷

　　“陪訪制”僅是在信訪壓力機制下地方政府的一種“自救”措施，遠不足以彌補信訪體制的制度性缺陷。
　　江西瑞金于去年11月推出“陪訪制”，但卻遭遇了群眾的不信任。“陪訪制”推出的背景，是當地“越級上訪”、“非正常進京訪”的持續高發，這種提法本身就說明了信訪活動存在制度性缺陷。憲法給予群眾批評、建議權以及申訴、控告或者檢舉權，但這種“直接民主”與國家能力間存在矛盾，特別是對國家最高權力的信任造成信訪向北京集中后。中央政府對此難以承受，只得“分級負責、歸口管理”，將“越級訪”、“重復訪”、“集體訪”等作為非法的“非正常上訪”來處理，并將責任層層下壓，分級控制信訪量，信訪制度成為一種典型的壓力機制。拿瑞金來說，其信訪考核制度覆蓋到鄉鎮、村落、各政府部門和事業單位，措施包括一票否決、不能評先評優、影響提拔以及與獎金掛鉤等。壓力機制可以糾正基層干部的不當行為，提高其工作積極性，但當承受壓力的最底層擁有的權力與職責不相稱時，壓力太大也可能會導致系統的崩潰。
　　客觀上必須承認，地方政府的政治資源有限，并不具有完全將矛盾化解在基層的能力。瑞金信訪干部特意舉出的幾個案例，大約就是試圖說明，很多信訪問題不是他們努力工作可以解決的。其一，3名老人的社保問題，因不符合政策得不到希望的結果。但地方上對國家政策只有執行的責任沒有改變的能力。其二，一個老人去天安門要求向國家領導人提建議，這是民眾參政議政、政治表達權不足以在現行人大代表制度內得到落實的問題。其三，梁慶山之父曾因罪入獄后在1972年無罪釋放。梁以《國家賠償法》為據要求賠償38萬元，但該法規定不溯及既往。這是中央立法機構如何對待政府“政治遺產”的問題。民眾的訴求并非完全沒有理由，它是對平等公民權的呼喚，也是在要求國家履行其對民眾的義務。基層政府無能力解決問題，只能用信訪民眾“自身素質不高，政策法制觀念淡薄”來解釋。實際上，這正是說明了國家的某些基本制度和政策、國家公權力邊界劃分等需要重新審視和調整。
　　在矛盾被壓力機制轉移到地方政府與信訪民眾之間后，地方政府不得不正視自身的困境。一方面，得不到信訪民眾的信任，另一方面，正常的行政能力和措施無法應對上級控制信訪量的要求，因此，它必然要為自己謀求解困的辦法。在其轄區內，通過將“陪訪”認可為盡職行為，減輕了基層官員的信訪壓力。在陪同民眾向市(省、北京)上訪時，盡管并不能在制度上減輕未控制“越級上訪”的責任，但可以“監視”信訪民眾不去、少去敏感地點。這是向上級政府做出的一種“苦情”姿態，即地方上已經為解決信訪問題盡了最大的努力，不能將矛盾化解在基層有客觀原因。
　　因此，在我看來，“陪訪制”僅是在信訪壓力機制下地方政府的一種“自救”措施，它意圖在一定程度上減輕來自上級的巨大工作壓力，客觀上也可部分化解與民眾間因“截訪”等激化的矛盾，但遠不足以彌補信訪體制的制度性缺陷，只是將信訪問題部分推向上級(中央)政府。
　　“陪訪制”既然以基層政府利益為出發點，它得不到信訪民眾的信任和認可就不奇怪了。因此，其效果不應被過分期待，也不應提倡。各級政府應在大力加強基層調解制度的同時，盡可能地解決民眾的實際問題，真正從源頭上化解社會糾紛，維護社會的穩