執政黨理念的區別及其對各國議會立法的影響

　　執政黨與議會的關系，大致有熔權制、公權制和混合制三種模式。其執政黨對議會立法的控制強度及政黨作用于立法事項的方式有所不同。
　　
　　執政黨，可以說是西方政黨理論與制度中的一個核心概念和基本內容。中文中的“執政黨”源于英文“governmental party”或“the party in government”。但是，這個概念在西方不同的國家政體之下有不同的內涵。在典型的“分權制”或曰“總統制”國家，如美國，人們并不經常使用“執政黨”這個概念。即使使用，其含義也與“熔權制”或曰“內閣制”國家的用法相去甚遠。只有在像英國這樣的奉行“熔權制”的國家，人們才普遍使用這個概念或提法。
　　在政黨與國家權力的關系上，執政黨概念集中體現為政黨與國家政權或政黨與公共權力的一致性，換句話說，執政就是執掌國家權力。然而，根據現在通行的關于“執政黨”的定義，是將這種“執政權”限定為執掌政府權力，即從某種角度上說執政黨就是政府，政府就是執政黨。居于執政黨地位的政黨可以直接以政府的名義行使政府的權力，履行政府的職能[1]。本文的“執政黨”也采取這一種理解，即以政黨是否掌握行政權為標準。在內閣制國家，議會多數黨就是執政黨，其余的黨就是在野黨或反對黨；在總統制國家，執政與在野不是以在國會獲得多少議席為標準來劃分，而是看總統屬于哪一個政黨，總統所在黨就是執政黨。因此，按照這個定義標準，在有些總統制國家，執政黨如果不是議會多數黨，就會出現這樣的情況，即執政黨雖然可以控制政府卻未必能夠支配議會的立法權和立法過程。
　　觀察世界各國執政黨與議會立法的關系，我們認為大致有三種模式：即以英國、德國、澳大利亞、加拿大等國為代表的熔權制模式；以美國為典型的分權制模式以及以法國、俄羅斯等為代表的混合制模式。
　　
　　一、熔權制——以英國為代表的政黨與立法模式
　　
　　以英國為代表的內閣制國家，其政體模式的核心特點在于，經由競選產生議會（下院），議會多數黨組閣，內閣產生作為最高行政長官的首相。內閣向議會負責，議會向選民負責，即行政權源于立法權并向立法權負責。在這種體制之下，行政權名義上屬于國家元首，實際上屬于內閣。除司法權之外，內閣可以說是國家權力的中心，內閣起著行政機關與立法機關之間的政治連接作用，行政權與立法權的關系亦處于界限不甚嚴格的狀態，議會立法權與內閣行政權通常也就能保持協調一致。這種政體模式表現在政黨與國家權力的關系上，就是：只要獲得立法機關多數席位的政黨就成為“執政黨”，就能實際控制議會和政府兩個國家權力機構，就可以統攬立法和行政大權。這也體現了執政黨對立法機關和行政機關的雙重作用，它將立法權與行政權緊密地結合在一起。因此，在這個意義上，我們稱內閣制國家又是“熔權制”國家[2]。從當前各國政治實踐來看，可以說，世界上絕大多數國家采取的是這種政體模式。
　　“熔權制”國家立法權與行政權的“熔合”，在立法權行使過程中的具體表現為：一是行政主體與立法主體的熔合與交叉，內閣總理以及內閣閣員原則上應由議會議員兼任，他們要向議會負責；二是立法職權的熔合，內閣對議會立法產生全局影響，同時議會對內閣又能進行有效的監督。一方面，執政黨領袖利用組閣權大量任命本黨黨員擔任政府部門的各種要職，執政黨也通過內閣大力推行和實施本黨的綱領和政策。另一方面，內閣也可利用其在議會立法中的絕對優勢，迅速地將有利于本黨的社會政策和政治綱領上升為國家法律。因此，“在英國，政府從政黨意義上說有兩層關聯含義：一是政府執行機構由黨員組成，二是政黨利用政府機器執行政黨政策?！盵3]
　　這時的執政黨與議會立法的關系比較簡單，所謂“執政黨”，就是在議會中取得多數席位而組建內閣的政黨，是統一掌握和行使立法權與行政權的政黨。所以，在英國政治語言中，“多數黨”與“執政黨”幾乎就是同義詞。同一個政黨，只要它是多數黨，它就是執政黨，它就可以直接行使立法權、行政權和部分司法權，執政黨與國家政權緊密結合在一起，“以黨統政” 和最廣義的“執政黨”內涵也得以比較完整地實現。正如龔祥瑞先生所總結的，“政黨與政府不僅是彼此協調的，而且是合二為一的。政府首腦和內閣閣員都是執政黨的領袖。所以英國政府名副其實地是政黨政府。”[4]美國學者也評價道：“英國至今仍為我們提供了一個政黨政府的例子，這種政黨政府產生于一種對政治過程有重要獨立影響的政黨體制。”[5]也因此，有學者認為在西方，大概可以說只有英國才是黨政關系徹底協調的國家。也有學者認為這種做法實現了立法與行政的緊密結合，但實際上等于違反了分權原則，而且包括立法權在內的國家權力更容易受到特定政黨意志和利益的影響，更容易被政黨勢力所操縱。
　　
　　二、分權制——美國的政黨與立法模式
　　
　　在實行總統制的美國不存在“熔權制”語境下的執政黨，或者說，美國的執政黨概念與英國等“熔權制”國家的執政黨概念不可同日而語。這是因為美國實行“分權制”的政體模式，國家權力被分為立法權、行政權和司法權三部分，分別由國會、總統和法院行使。而且，立法權與行政權分屬于兩個不同的選舉系統，國會議員和總統分別由選舉產生，總統不在議會中占有席位，總統本人也不受國會控制，不由國會決定他當選與否，以總統為首的行政班子也不像英國以首相為首的行政班子那樣實際上是立法機關的一個委員會。這比英國內閣制模式更能體現三權分立原則的要求，在這個意義上，我們把總統制國家稱為“分權制”國家。
　　與“熔權制”國家作比較，我們發現，“分權制”國家總統（行政權）與國會（立法權）的關系，不像內閣制那樣親密，而是在原則上不能結合，立法權和行政權經常由不同的政黨分掌。事實上，這種情況是過去30年美國聯邦政府的主要特點[6]。如共和黨總統艾森豪威爾執政8年，其中6年的3屆國會兩院均由民主黨控制；民主黨總統克林頓，面對的也是一個兩院都由共和黨占多數的國會。這種政體模式基于孟德斯鳩的三權分立理論，即國家權力不僅要分立，而且要制衡，三權平行而立，不以立法機關的民主多數為最后準據，而以自由主義理想為主要內容的“超立法原理”作為權力行使之最后準據，以期人民自由權利有充分的保障。在這種模式之下，“執政黨”僅代表通過總統競選控制行政權力的政黨，而不包括國會多數黨。因此，“分權制”之下的執政黨缺乏控制立法機關的正式渠道。執政黨通過總統控制或影響議會議事以及相關立法決策的作用遠不及“熔權制”下的執政黨那么直接和明顯。
　　實行“分權制”的優點在于能夠真正實行三權分立，使立法權與行政權、兩黨政治之間能真正相互制約，也能產生強有力的政府領導和提高行政效率。與英國的內閣相比，美國總統及其政府成員與立法機關完全處于不同的位置：第一，他們不可能（依照憲法規定）擔任國會議員，因而他們缺少英國內閣所擁有的直接進入議會的機會。第二，英國執政黨無論是在立法還是在行政事務上，都能表現出一種意識形態和政策的連續性。美國政黨則不具有意識形態和政策上的連貫性，在立法機關也無需表達對政黨的忠誠。這種做法就會產生以下問題，即：假使出現同一政黨入主白宮的同時獲得國會兩院多數議席，以總統為代表的執政黨也無法像英國執政黨那樣通過議會多數黨員駕馭議會立法。這是因為，總統和國會議員分屬于兩個不同的“授權體系”，總統甚至無權對本黨國會議員發號施令，本黨議員在決定立法事項時也沒有服從總統的義務。在白宮和國會山分屬兩黨的政治常態之下，執政黨更是無法支配國會立法，總統不能保證其提議能獲得議會立法的多數，國會多數黨也無法有效地對行政機關實行直接指導和控制，一旦操縱兩院立法的議會多數黨與執政黨不能協調一致，就有可能使國家立法陷于一種尷尬的境地。“顯然，與英國首相相比，美國總統須花費更多的精力以及經受更大的挫折，因為他對所提出的任何立法建議能否獲得通過都沒有把握，更不用說不會出現那些他不需要也不喜歡的修正案?！盵7]
　　
　　這種“分權制”也生動體現在美國立法權限的劃分上，立法權不歸國會一家行使，總統和聯邦最高法院都享有特定立法權。這時的國家權力在立法過程中就表現得不如“熔權制”那么統一與一致?？偨y不僅是行政首腦，而且在立法過程中占有頭等重要的地位，是事實上的主要立法者。他是主要的立法創議者，擁有廣泛的“委任立法權”，還可對國會通過的法案進行否決，但國會兩院如果再次以三分之二的多數通過該法案，該法案就無需再經由總統批準而自然地成為法律。另外，總統雖不是議會議員，但作為其助手的副總統擔任參議院議長，主持參議院工作，他可以協調總統與參議院之間的關系。聯邦最高法院對國會立法擁有違憲立法審查權，對憲法擁有最后解釋權，它還可以通過案件的判決對憲法做出解釋，從而擴大或限制國會與總統的立法權。
　　通過對“熔權制”國家與“分權制”國家的比較，我們可以得出這樣的結論，英國執政黨對于國家權力控制的廣泛性和整體性遠遠大于美國執政黨。在執政黨對行政權的控制強度上，后者強于前者；但是，在對立法權的控制強度以及對國家立法事務的影響力上，前者遠遠強于后者。就執政黨內部在處理立法事務上的凝聚力和團結力而言，前者也比后者強得多。而且，僅就立法過程中的政黨較量而言，前者遠遠較后者簡單。從一般意義上說，美國并不存在一黨完全執政，而另一黨完全在野的情況。通常情況是，一黨控制總統職位，另一黨則控制議會；或是一黨控制總統職位，而參眾兩院由兩黨共同控制的局面。只有在非常偶然的時候，執政黨與國會參、眾兩院的多數黨會是同一個黨，出現類似于英國的情形。
　　
　　三、混合制——以法國為代表的政黨與立法模式
　　
　　還有一些國家，如法國、俄羅斯采取的是一種混合制政體模式，即兼有“熔權制”和“分權制”的特點。它具體表現為：總統由公民直選出來，享有很大權力。從理論上說，總統是國家政權核心，總統所在黨就是執政黨。但是，與總統制國家不同的是，“混合制”國家在政治上采取二元結構體制，總統并不兼任行政首腦，總統與政府總理并存。
　　就法國而言，政府系統由總理和內閣組成，其成員構成主要取決于國民議會中的多數黨，總統在議會之外的獨立選舉中產生。如果全民直選的總統所在黨與國民議會多數黨合一，那么政府組建的任務就由總統承擔，總統有權任命總理、主持內閣會議，并在其建議之下任命政府其他成員。從法國政治實踐來看，在上個世紀90年代之前，總統所在黨同時也在議會獲得多數席位的情況是法國政治的常態。如果總統所在黨和議會多數黨不是同一個黨，那么就主要由議會多數黨來負責組建政府和任命官員，由總理來全權負責組建內閣政府。上個世紀90年代之后，這種情況就成了法國政治的常態，即總統與議會多數派分屬不同黨派。顯然，法國總理和政府部門的組成受到總統和議會多數黨的雙重制約。也因而，無論是總統所在黨還是議會多數黨，在某種意義上都擔當了部分“執政黨”的角色。如果總統所在黨與議會多數黨是同一個政黨，那么這個政黨就成為完整意義上的執政黨。
　　根據法國第五共和國的憲法規定，法國議會不再參與總統選舉和總理及內閣成員的挑選，同時還不得不與政府和全民分享立法權，于是形成議會在國家立法過程中的弱勢?？偨y與政府在法國立法中居于某種主導的地位。首先，法國總統行使相當重要的立法權，如議會通過的法律送達政府后15日，總統應予公布；但在上述期限屆滿之前，總統可要求議會重新審議。在征得總理和議長同意之后，總統可宣布解散國民議會（下院），也可將議會和政府提交的某些建議或法律草案提交公民投票。其次，由于議會總是處于政府掌握之中，因而政府在大多數情況下能保證其立法提案順利通過。政府還可以通過“完整表決”（blocked vote）有效避免議會有可能對議案進行的修改。同時，根據憲法第四十七條，議案的審議必須在有限的40天（國民議會）和15天（參議院）內完成，否則政府就可以以法令的形式頒布該法案。由于這一條規定，大部分政府的提案幾乎都能迅速通過兩院的立法程序。另外，這種立法權相較于行政權的弱勢，還體現為：如果參議院與國民議會對某一個立法提案發生分歧，政府就可提請兩院召開委員會會議，從而避免兩院立法陷入僵局的情況發生。如果該會議達成兩院的妥協，那么僅在政府贊同的情況下才能將該草案列入議會議事日程；如果該會議不能達成妥協，那么政府就可以要求國民議會進行表決通過該法案；如果參議院同意政府的提案，而國民議會不同意，政府就可以依賴參議院來阻止國民議會可能采取的不利行動，反之亦然。由此可見，總統所在黨與議會多數黨對于議會立法都會產生深刻影響，但是議會多數黨的影響和作用更為突出和明顯一些。而且，法國總統所在黨與議會多數黨同為“執政黨”的組成部分，它們之間的關聯比美國執政黨與議會黨之間的關聯要直接和緊密得多。
　　俄羅斯的情況與法國比較類似?？偨y是國家元首，由公民直選產生。雖然總統并不是政府首腦，但對政府組成和活動具有極大的權力。他有權經國家杜馬同意任命聯邦政府總理，主持聯邦政府會議，做出聯邦政府辭職決定。在國家立法權的行使上，總統可以根據憲法和法律確定國家杜馬的選舉，解散國家杜馬。根據憲法和法律決定全民公決，向國家杜馬提出法律草案，簽署并頒布法律，每年向聯邦議會提出國情咨文。并可在收到聯邦法律之日起14日之內駁回該法律。國家杜馬和聯邦委員會根據憲法和法律重新審議該法律，如能獲得聯邦委員會成員總數和國家杜馬代表總數不少于三分之二多數票的贊成，總統應簽署并頒布該法律。
　　顯然，不管是法國還是俄羅斯，它們采用的都是兼有西方“內閣制”和“總統制”，或曰“熔權制”與“分權制”兩種特點的混合制政體形式。與內閣制不同的是，這兩個國家都有民選的總統，且享有巨大的權力；與總統制國家不同的是，它們的總統不是行政首腦，總統與總理并存。政府總理由議會多數黨產生，以他為首的行政部門仍擁有獨立地位和廣泛的行政權力。因此，在執政黨與議會立法關系上，“混合制”國家的情形介乎于“熔權制”與“分權制”之間。就執政黨對議會立法的控制強度而言，“熔權制”國家最強，“混合制”國家次之，“分權制”國家最弱。就議會立法權的行使過程和政黨作用于立法事項的方式而言，“混合制”國家最為復雜和繁瑣。
　　
　　注釋：
　　[1]關于“執政黨”的普遍定義是：執掌國家最高行政機關即政府權力的政黨，而不論該政黨是否控制了議會立法權或是掌握了其他國家機關及地方政權機關。因此，“執政”一詞的內涵是比較狹小的，它不同于我們平時對于“執政黨”的理解，即掌握包括議會立法權、政府行政權和法院司法權在內的全部國家權力的政黨。參見林勛健主編：《西方政黨是如何執政的》，中共中央黨校出版社2001年版，第7頁。也有一種理解是將“政府”作寬泛意義上理解，廣義的政府包括議會、政府和司法三種國家機關。那么，“執政黨”的含義就是執掌包括立法權、行政權和司法權在內的所有公共權力的政黨。參見王長江、姜躍等：《現代政黨執政方式比較研究》，上海人民出版社2002年版，第二、三、四章。
　　[2]“熔權制”，是英國學者為了說明英國政體與美國政體之間的區別而提出的一個概念。我國學者一般是用“內閣制”和“總統制”來對英、美兩種政體進行比較，這對概念主要是從形式、表象上描述了兩者之間的區別?！叭蹤嘀啤迸c“分權制”則是從立法權與行政權的產生以及兩者之間關系上來揭示它們的本質區別。19世紀英國憲法大師沃爾特?貝奇荷特（也譯為“白之皓”）較早提出了“熔權制”概念。他已經指出，與“分權制”不同的是：“英國憲法的有效秘密可以描述為行政權與立法權的密切聯合或近乎徹底的熔合。”參見Harvey and Bat