影響議會監督政府預算能力的宏觀因素分析

　　影響議會監督政府預算能力的因素有多個方面。從世界范圍看，各國議會監督預算的能力相差甚遠。深入分析其影響因素可以為加強預算監督提供思路。
　　
　　一、衡量議會監督政府預算能力的標準
　　
　　監督工具是衡量議會預算監督能力的重要標準，如果一國議會使用多種監督工具且較常使用約束性強的監督工具，那么其監督能力就強。在各國議會采用的多種監督工具中，較常見的包括委員會聽證、議會全體大會的聽證、成立調查委員會、詢問、（政府官員答復議員質詢的）質詢時限、質詢、調查等[1]。其中，質詢、質詢時限、調查、成立調查委員會等通常被認為是約束性較強的監督工具。
　　以監督工具為衡量標準可以發現各國議會監督政府預算的能力各不相同甚至相差懸殊。各國議會聯盟（IPU）和世界銀行（WB）曾對此進行調查，發現不同國家對這些監督工具的使用頻率是不同的，有些工具經常使用，而有些則不經常使用。比如在調查的83個議會（82個國家議會加上歐盟議會）中，詢問和聽證等約束性弱的監督工具的使用較為普遍，分別有96.3%和95%的議會使用這兩種監督工具；而約束性強的質詢和調查等硬性監督工具則較少使用，分別為75%和73%。然而，實踐中各國并非僅使用某一種監督工具，而是往往偏好于綜合使用其中的某幾種監督工具。調查結果顯示，大多數國家經常使用5至7種監督工具。根據下表可以清楚地看到這一現象[2]，使用7種監督工具的國家占到40%，使用6種監督工具的國家占到33%，各國使用監督工具數量的具體情況參見下表。
　　表1：各國議會使用預算監督工具數量情況
　　
　　二、影響議會監督政府預算能力的宏觀因素
　　
　　正如亨廷頓認為決定一國民主程度的因素多種多樣一樣，議會監督政府預算的能力水平也是由多種因素共同作用的結果。在此，本文只對影響議會監督政府預算的宏觀性重要因素進行分析，而不是包括了全部因素?？v觀世界各國，影響議會監督政府預算的宏觀因素主要包括政治、經濟和文化等三個方面。
　?。ㄒ唬┱我蛩?
　　1.政體
　　議會對政府預算的監督可以看做是兩者之間的博弈，而博弈規則直接影響博弈的結果，政治體制就是博弈規則的最重要內容。在現代代議制民主政體中，各國議會權力沿著代議制——半總統制——總統制的順序逐漸遞減。因此如果單純以政體為劃分標準，那么議會監督預算的能力也基本上遵循這一順序。世界銀行的調查佐證了這一結論。調查結果顯示，議會制國家使用監督工具數量多于總統制和半總統制國家，而且聽證、質詢、質詢時限等約束性較強的監督工具在議會制國家的使用也較總統制和半總統制國家更為普遍[4]，這說明議會制國家監督預算的能力強于非議會制國家。根據下表可以看出，議會制國家總計使用20種監督工具，平均每個國家使用6.35種；而總統制和半總統制分別使用13和14種，平均使用5.69和5.71種。
　　表2：不同政體國家議會使用預算監督工具情況表
　　2.民主程度
　　在考察立法監督能力與一國民主程度關系時，首先要界定不同國家的民主程度，對此可以考慮采用國際上通用、同時也是社會學家們推崇的指標，即美國自由之家組織[5] 每年計算的蓋斯蒂爾指標（Gastil index）。該指標計算的大致過程如下：將各國的政治權利和公民自由分別評分，分值區間在1到7分，然后取兩者之和的算術平均數，用公式表示即為：
　　蓋斯蒂爾指數=（政治權利+公民自由）/2
　　蓋斯蒂爾指數在1到7之間，越接近1越民主；越接近7越不民主。具體地，在1到2.5之間是民主國家，3到5.5之間是準民主國家，5.5以上則是不民主國家。
　　從理論上講，越民主則作為代議機關的議會的權力越大，從而監督預算的能力越強，反之亦然。根據世界銀行的專項調查，民主程度與立法監督能力之間具有重要的聯系。從監督工具數量上看，民主國家較不民主國家使用更多的監督工具，即如下表所示，民主國家和準民主國家平均使用6.41和5.71種監督工具，不民主國家平均使用5種監督工具，甚至于在調查中沒有一個不民主國家使用7種以上監督工具。
　　表3：民主程度不同的國家議會使用預算監督工具的情況
　　3.政治態勢
　　在政體和民主程度既定的情況下，政府與議會之間的政治態勢就是影響議會監督預算能力的重要因素。預算歷來是議會和政府機構的必爭之地，議會監督政府預算能力的強與弱實際上是兩者權力斗爭的結果。對于立法和行政合作型的國家如英國，議會通常只是行政機構的“傳聲筒”。因為政府直接依賴于議會多數票的支持，如果議會對預算修改就意味著投下了對政府的不信任票。在這類國家中的議會，主要是威斯敏斯特議會，其監督政府預算的能力通常較弱。相反，在立法和行政分離型[6]的國家如美國，國會對政府預算的監督則非常嚴格。即便在同一個國家中，議會的權力及其監督預算的能力也會隨著立法和行政關系的變化而變化。
　　
　?。ǘ┙洕蛩?
　　經濟對于議會監督政府預算能力的影響體現在經濟體制和經濟發展水平兩方面。
　　1.經濟體制
　　與計劃經濟相比，市場經濟是更為有利于提升議會監督政府預算能力的經濟體制，這主要是因為：
　　（1）市場經濟產生了復雜的經濟體，它們需要通過議會對政府預算的監督來實現自己的利益訴求。與計劃經濟體制相比，市場經濟體制下各經濟體之間的關系更為復雜，利益需求更多樣，利益矛盾也更大。不同利益群體和社會成員為實現自己的利益要求，迫切希望將自己的意志輸入政治系統。其中，通過議會監督預算的途徑來間接向政府表達自己的利益要求以使社會利益分配對自己更有利就是非常關鍵的一個途徑。而市場經濟也為公民關注預算分配、公共服務、國家政策、議會監督等政治問題提供了必要的物質前提。值得一提的是，在這些經濟體中，中產階級在社會總人口中所占的比重越來越大，他們的利益訴求也最多、最強烈，亨廷頓通過對菲律賓、韓國、西班牙、巴西、秘魯、緬甸、蘇丹等國的考察得出結論：中產階級是第三波民主化運動中最積極的支持者[7]。議會在監督政府預算時，不能不考慮這部分經濟階層的影響力。
　?。?）市場經濟內含自由和平等精神，與代議制理論基礎相一致。洛克建立的代議制理論是以孟德斯鳩等人的自由民主思想為前提的。而市場經濟的獨立發展以等價交換為原則，從根本上否定了血緣、門第、權利、民族、國家、宗教之間的差別，而把社會必要勞動時間作為交換的唯一尺度，符合自由平等的民主思想。在市場經濟中，沒有高低貴賤之別，無論是畫家的勞動還是樵夫的勞動都是平等的。經濟領域的自由和平等體現在政治上就是要求各個階層和集團都有參與國家管理的自由和平等的權利，但鑒于全民參與的局限性，通過議會實現公民權利就是最現實的途徑。
　　2.經濟發展水平
　　二戰后西方國家興起的發展政治學及其代表人物諸如亨廷頓、阿爾蒙德、派伊、李普塞特等已經對于經濟發展與民主政治之間的關系進行了深入的研究，并發現如果經濟發展到一定程度，將對議會監督政府預算具有促進作用；如果經濟發展達不到相應程度，則會限制議會監督預算職能的發揮。換言之，經濟發展水平是影響議會監督政府預算能力的重要因素，但至于兩者之間是否具有絕對的正相關關系，即經濟越發達議會監督政府預算能力越強，則還不能輕易下結論。
　　Warren Krafchik 和Joachim Wehner 針對經濟發展水平與議會監督政府預算能力之間的關系進行的最新調查，也得到了相同的結論。該調查按照世界銀行2002年世界發展指標將國家分為高收入（人均國民收入高于9266美元）、中等收入（人均國民收入在755到9265美元之間）和低收入（人均國民收入低于755美元）三類。他們的研究發現，議會監督政府預算的能力與經濟發展水平具有密切的聯系，從下表可以看到，中高等收入國家的監督數量都較多，平均分別有6.27和6.25種；而低等收入國家則較少，平均僅有5.5種監督工具。而中高收入國家的約束力強的監督工具也多于低收入國家，比如質詢，在低、中、高收入國家的使用率分別為77.3%、69.2%和81.3%；調查在低、中、高收入國家的使用率分別為56%、83.3%和76.2%。
　　
　　表4：不同經濟發展水平國家議會使用預算監督工具情況
　　
　　（三）文化因素
　　早在1956年，美國政治學家G?A?阿爾蒙德就提出了“政治文化”的概念，認為文化通過影響各個社會成員的政治行為，對整個政治系統的功能發揮作用。“政治文化”概念提出后，受到了廣泛的認可，從中可以看出理論界已經承認了文化對政治的影響力。
　　根據阿爾蒙德的研究，政治文化分為三種基本類型——蒙昧型政治文化、臣民政治文化和參與型政治文化[8]。其中，在蒙昧型政治文化影響下，公民就像一個古老社會中邊遠偏僻的村民，他們與政府之間的聯系十分微弱，對政府無所要求和愿望，也不會對政府形成政治壓力。而政府也不需要公民的政治支持和響應公民的政治要求。顯然，蒙昧型政治文化不利于促進議會提升其監督預算的能力。而在臣民政治文化的影響下，公民與政府之間的關系就像君主與臣子一樣，公民尊重并執行政府所做的權威性決策，但缺乏參與政治、向政府表達利益要求的意識。與蒙昧型文化相似，這種文化不能鼓勵公民督促議會監督政府，從而也不利于加強議會對政府預算的監督。而在參與型政治文化下，公民與政府間的關系是雙向的互相影響、互相參與的關系，公民尊重政府的權威，具有政治認知與政治參與的能力，主動通過各種途徑對政府的各種政治事務或決策發表看法，并參與到這些政治事務或決策中去，而政府也需要公民的政治支持并愿意滿足公民的政治訴求。
　　在這三種政治文化中，參與型文化有利于民主，也有利于加強議會對政府預算的監督。因為議會是代議機構，議會監督預算也是源于公眾的委托。在這層委托代理關系中，作為委托人的公眾如果不關注或參與預算，無形中就減少了代議機構的動力和壓力，作為受托人的議會很可能因而就放松對政府的監督，從而間接影響監督力度。因此，要加強議會對政府預算的監督還需廣泛調動公眾的積極性和參與度，讓公眾重視預算、關注預算，這才能為議會注入“催化劑”。美國、巴西以及我國浙江溫嶺參與式預算監督的實踐也都表明公眾參與對于加強議會的預算監督能力具有重要影響。相反，如果公眾對預算漠不關心，那么議會對政府預算的監督就成了無本之木、無源之水，只能流于形式。
　　當然，現實中不存在某種純粹絕對的政治文化，大多是上述三種文化在某種程度的混合，即使美國、英國這樣的被認為公民意識較強的國家，還不能屬于參與文化，因為普通公民的政治參與都是有限的；在政治認知能力與政治責任感上，普通公民也和理想的 “理性——積極”的公民目標差距很遠，一般人認為只要遵紀守法（包括繳稅）便已經是個“好”公民了。
　　
　　三、提升我國人大監督政府預算能力的思路
　　
　　雖然表一中列示我國使用委員會聽證、全體會議聽證、調查委員會以及詢問等四種監督工具，但實踐中很少使用調查委員會這種監督工具，如果嚴格劃分，我國僅使用三種監督工具，而且其約束性都不強，可以說，我國人大監督預算的能力還很弱，人大也因此被稱為“橡皮圖章”。隨著我國公眾民主意識的加強以及公眾利益需求的不斷上升和復雜化，如何加強人大監督預算能力以維護公眾利益已經成為亟待解決的問題。根據上述影響議會監督政府預算能力的宏觀因素分析，可以考慮未來遵循以下思路來提升人大監督政府預算的能力。
　?。ㄒ唬┩晟迫嗣翊泶髸贫?
　　人民代表大會制度是我國實現人民當家作主的基本制度，各級人民代表大會代表人民行使最高監督權。應該說，從政治因素的角度看，這一制度本身是非常有利于加強人大預算監督的。然而，自新中國成立以來，歷史上除了1953~1956年和1982年憲法前后的階段外，人大監督工作基本上沒有進步。因此，有必要繼續完善人民代表大會制度，在新的歷史階段讓該制度更有效地顯示其優越性，這也是為加強人大監督政府預算提供良好的政治因素的最佳辦法。
　　（二）深化社會主義市場經濟體制
　　改革開放至今的30年間，在社會主義市場經濟體制的作用下，我國經濟規模大幅提升，目前經濟總量已居世界第四；公有、集體、私有以及股份制等各類經濟形式較計劃經濟時期更多、更復雜；公眾生活水平也明顯提高，并且按照稅務部門的統計口徑，出現了眾多年收入在10萬元以上的高收入階層等等。根據上述分析，市場經濟的這些結果都是影響議會監督政府預算的途徑。因此，在堅持社會主義制度的前提下，進一步深化市場經濟體制改革，繼續放大這些作用途徑的效果，是為加強人大監督政府預算提供良好的經濟因素的最佳辦法。
　?。ㄈ嫿▍⑴c型政治文化
　　隨著我國市場經濟的深化，一部分公眾已經在“平等競爭”的市場機制下，逐漸樹立起參與政務、監督政府、維護自身權益等民主意識，但總體上講我國公眾參與政務、監督政府的意識還很弱。馬蔡琛描述這種狀態為：現實中，民眾對公共預算的關注程度之低，往往是超乎想像的。正因如此，阿爾蒙德將我國劃分為蒙昧型政治文化類別。因此構建參與型政治文化，是為加強人大監督預算提供良好的文化因素的最好辦法。從黨和政府的角度講，是支持這種文化的建設的，黨的十七大報告就指出：“支持人民政協圍繞團結和民主兩大主題履行職能，推進政治協商、民主監督、參政議政制度建設。”因此，正如美國著名政治學者盧西恩?派伊預計的，隨著公眾對平等原則更加敏感，更多的人接受普遍的法律、政治體系的能力不斷增強，臣屬型文化必將向參與文化發展。
　　
　　注釋：
　　[1]質詢與詢問的區別在于前者更加具有強制性。
　　[2]Riccardo Pelizzo and Rick Stapenhurst: Tools for Legislative Oversight: An Empirical Investigati