深入貫徹落實科學發展觀　推進石漠化綜合治理工作

　　根據黨中央、國務院關于“加強石漠化治理，促進生態修復”的總體部署，國家發展改革委會同有關部門和地方共同編制了《巖溶地區石漠化綜合治理規劃大綱》(以下簡稱《規劃大綱》)。2008年3月經國務院同意，國家發展改革委聯合有關部門印發了《規劃大綱》，并在工程區100個縣啟動了試點工作。一年來，工程建設進展良好，但也存在部分地區治理措施分散等問題。各地、各部門要充分認識巖溶地區石漠化綜合治理的重要意義，進一步明確工程目標、工作重點及政策措施，扎實地推進巖溶地區石漠化綜合治理工作。
　　
　　一、充分認識巖溶地區石漠化綜合治理的重要性、緊迫性以及艱巨性和長期性
　　
　　我國巖溶地質地貌主要分布在西南八省(區、市)，其中，貴州、云南、廣西的巖溶面積和石漠化面積最大，約占全國的2／3左右，其余主要分布在四川、重慶、湖南、湖北和廣東省。石漠化問題已成為這一區域最為突出又急迫需要解決的重大生態問題。
　　
　　(一)巖溶地區石漠化綜合治理工程意義重大
　　1、加快石漠化綜合治理，是保護我們美好家園和生存空間，維護國土生態安全的迫切需要 石漠化導致植被減少，土壤流失。據對貴州和廣西的典型調查顯示，每年因石漠化減少的耕地約占耕地總面積的0.5％。我國西北是土多水少，西南是水多土少，石漠化導致本來就很尖銳的“人地矛盾”更加突出，縮小了我們的生存空間。西南地區地處長江、珠江等大江大河的源頭和上游，這一地區大量的水土流失又直接影響到長江、珠江兩大流域中下游地區的生態安全。因此，開展工程治理，是維護我們美好家園，維護國土生態安全的迫切需要。
　　2、加快石漠化綜合治理，是改善當地生產生活條件，幫助各族群眾脫貧致富奔小康的迫切需要
　　工程區涉及8省(區、市)的451個縣(市、區)，屬典型的“老、少、邊、山、窮”地區。工程區是著名的百色起義、遵義會議的發生地，是左右江等革命根據地的所在地，為中國革命的勝利做出了巨大的貢獻；在工程區的2.2億總人口中，少數民族人口4537萬人，占21％；工程區毗鄰緬甸、越南、老撾的邊疆地區，有陸地邊界線近2000公里；受長江、珠江及其支流切割，工程區地表崎嶇破碎、坎坷不平，廣泛分布斷層、裂隙、節理，山高坡陡，山區集中連片；在全國18片集中連片貧困區中，工程區涉及7片，扶貧攻堅任務很重。2007年貴州、廣西、云南、湖南、湖北、四川、重慶七個省(區、市)有絕對貧困人口751萬人，占全國的一半。工程區人均地區生產總值僅相當于全國平均水平的一半多一點，人均地方財政收入相當于全國平均水平的29.7％，農民人均純收入相當于全國平均水平的76％。開展工程治理，改善生產生活條件，為各族群眾致富奔小康創造條件，是當地老百姓的迫切愿望，不僅關系到整個區域經濟發展，而且關系到民族團結、邊疆穩定和社會和諧。
　　3、加快石漠化綜合治理，是深入實施西部大開發戰略，促進區域經濟社會協調發展的迫切需要
　　工程區的5個省(區、市)屬西部地區。湖南和湖北雖然不屬于西部地區，但大部分項目縣屬于比照享受西部大開發政策的地方。廣東省粵北粵西雖不屬于西部，但其落后程度與珠江三角洲地區的發達程度形成鮮明對照，是發達區域的欠發達地區。1999年6月，江澤民同志在西安座談會上發出了西部大開發的號令，2000年1月，黨中央、國務院印發了《關于轉發國家發展計劃委員會(關于實施西部大開發戰略初步設想的匯報)的通知》(中發[2000]2號)，正式啟動了西部大開發。這個文件中明確指出，西部大開發要以生態環境保護和建設為根本和切入點，就是指西部大開發不僅不能破壞環境，而且要使過去被破壞的生態環境得到修復和恢復，這是西部大開發必須遵循的一個最基本原則。到2003年前后，西部12省(區、市)GDP的年均增長速度已經超過東部地區。明年是西部大開發10周年，這10年來的經驗說明，西部大開發要取得成果，首先就必須要把生態環境搞好。展望后10年，西部大開發仍然要以生態建設為根本和切入點，這一點是不會改變的。
　　
　　(二)充分認識工程建設的長期性和艱巨性
　　1、與其它生態建設工程相比較。巖溶地區石漠化綜合治理工程有兩個突出的特點
　　一是措施的綜合性極強。其他的生態建設工程也需要綜合治理，但是我們這項工程建設的綜合性比較起來要求更高，不僅要求六大措施互相協調配合，還涉及到自然、經濟，涉及到社會、人文，哪個措施不跟進，不協調配合，都很難實現工程建設的目標
　　二是這項工程是在我國貧困面最大、貧困程度最深的地區開展生態建設。其他任何一項生態工程都沒有像這個工程那樣覆蓋這么多貧困人口，而貧困程度又這么深，因此推進工程建設相對更難一些。
　　2、這一地區生態環境極為脆弱，破壞易，恢復難
　　據專家介紹，石漠化地區成土非常慢，巖石風化成一厘米土層要一萬年的時間，而一旦土壤流失以后，要恢復植被就非常困難。所以，這個地區的生態治理在某種意義上比西北防沙治沙還要困難和緊迫。
　　3、這一地區人地矛盾非常突出
　　石漠化有著深刻的歷史背景，它是人地矛盾不斷演變和激化的結果。據了解，貴州省明朝末期人口約為65萬人，建國之初約1400萬人，現在約4000萬人。人口不斷增加，導致大規模的平面墾殖，田盡而地、地盡而山，人類的頻繁活動導致石漠化現象越來越嚴重。這中間最基本的矛盾還是人地關系高度緊張。目前我們面臨的形勢是石漠化面積還在不斷擴展。8省(區、市)451個縣的國土面積為105萬平方公里，其中巖溶面積約45萬平方公里，石漠化面積約13萬平方公里，占國土面積的12％，而石漠化面積還在以每年2％的速度擴展，絕對量大體為1800平方公里。從歷史的長河看，由人為因素導致的石漠化進程大體經歷了幾百年，而要真正把石漠化治理好，至少也要幾十年到上百年的時間。
　　
　　(三)樹立信心，持之以恒地推進石漠化綜合治理工作
　　盡管石漠化治理任務艱巨，但我們要樹立信心，堅信石漠化可防、可治、可治好，要通過不懈的努力，持之以恒地把工程建設推向前進。當前，推進巖溶地區石漠化綜合治理工作面臨難得的歷史機遇和有利條件。
　　一是黨中央、國務院高度重視。生態建設已經成為我國的基本國策。黨的十七大首次提出“建設生態文明”，十七屆三中全會決議明確提出了“加強石漠化治理，促進生態修復”的要求，2008年國務院批復了《規劃大綱》，標志著黨中央、國務院把西南巖溶地區的石漠化治理已經上升到國家層面，是西部大開發的又一個標志性工程，工程建設進入到了一個更加自覺、更加務實的新階段。
　　二是綜合國力的支撐。石漠化治理需要大量投入，如果說過去我們這方面還做得不夠的話，隨著我國綜合國力的不斷提高，現在和將來我們能夠逐步的、有條件地加大對石漠化治理的投入，為工程建設提供物質保障。
　　三是積累了許多有益的經驗。從世紀之交實施的天然林資源保護、長江上游防護林建設、長江上游水土流失治理工程，到大規模開展的退耕還林、沼氣建設、草食畜牧業發展等，為如何治理石漠化、采取什么樣的技術路線和措施來推進石漠化治理積累了寶貴的經驗，摸索出了各種不同的治理思路。
　　四是工程區各級政府對工程建設的高度重視和老百姓的衷心擁護。貴州省把石漠化治理和交通問題、水問題和環境污染問題并列為全省的四大重要任務。其他各有關省(區、市)對開展石漠化治理也都高度重視。老百姓也從這幾年的石漠化治理中得到了實惠，衷心擁護工程建設并且期盼很高。老百姓是巖溶地區石漠化綜合治理的直接受益者，是推進工程建設的主體，工程建設能不能搞好，最終要看老百姓的積極性能不能調動起來、發揮出來。
　　總之，只要措施對路，堅定信心、持之以恒地推進工程建設，就能夠實現由“石漠化進人退”到“人進石漠化退”的轉變，就能夠使整個西南地區的植被得到恢復和修復，形成人與自然和諧的新局面。
　　
　　二、工程開展一年來的進展情況
　　
　　一年來，在工程區各省(區、市)黨委和政府的高度重視下，在國務院各部門的精心指導下，工程區的廣大干部群眾齊心協力，工程試點工作進展良好。
　　(一)加強領導，初步落實了責任制
　　工程區八省(區、市)普遍建立了領導小組和協調機構。貴州省成立了以林樹森省長為組長的石漠化治理領導小組，55個試點縣也都成立了領導小組和辦公室。貴州省委、省政府還專門制定了《關于加快推進石漠化綜合防治工作的意見》，對推進石漠化治理工作進行了全面部署。
　　
　　(二)初步落實了省級規劃，開展了試點的各項工作
　　截止到開前，貴州、云南、重慶、湖南已完成省級規劃的編制和審批工作，其他四省(區)的規劃也基本編制完成。國家林業局已正式下發了《巖溶地區石漠化綜合治理林業專項規劃》。這是落實國務院批復《規劃大綱》的第一個步驟。
　　
　　(三)建章立制，明確試點工作的管理辦法
　　國家發展改革委會同農業部、林業局、水利部聯合制定并下發了《巖溶地區石漠化綜合治理試點工程項目管理辦法》。各省(區、市)也初步形成了一個部門之間相互協調配合推進工作的協調機制。實施方案和初步設計的審批大多由發展改革委會同農、林、水等有關部門推進，核查驗收多依靠專業部門的力量，并依據核查驗收的結果兌現工程建設資金。
　　
　　(四)整合資金，加大了投入力度
　　巖溶地區石漠化治理的專項投資規模不大，2008年安排4億元，平均每個縣400萬元。今年將加大投入力度，已初步確定安排中央預算內投資8億元。但是，這項工程建設內容覆蓋面比較廣，如果把與石漠化治理相關的各渠道的資金打捆后，總規模還是不小的。據統計，“十五”期間，中央下達的與石漠化治理有一定關系的資金總量達270多億元，其中包括天然林資源保護、長江上游防護林建設、長江上游水土流失治理、退耕還林、沼氣建設、基本農田建設、草食畜牧業發展、生態移民等，平均每年55億元左右，縣均中央投資在1000萬以上。“十一五”前3年，中央投資達到394億元，平均每年130多億元，比“十五”年均強度又增長了一倍多，平均每個工程縣每年中央投入達到了近3000萬元。今后，隨著工程建設的推進，整個投資規模還要爭取逐年擴大。各省(區、市)要積極探索多種資金整合模式，加大資金整合力度，提升資金使用效果。
　　目前，工程實施中還存在一些問題，個別地區前期工作還不到位，有些地區工程建設進度還比較緩慢，部分地區還存在治理措施分散，關聯性不夠，重點不突出的問題，對這些問題必須高度重視，切實加以解決。
　　
　　三、進一步明確工程的目標、基本思路和主要任務
　　
　　工程建設的目標和任務，概括起來講就是“三大目標，六大任務，四大支撐和一大抓手”，要按照這個基本思路來統籌開展工程建設工作。
　　
　　(一)三大目標
　　工程建設包括生態、經濟、社會三大目標。
　　一是生態目標。即到2010年，完成3萬平方公里的石漠化治理任務，到2015年，完成7萬平方公里的石漠化治理任務。
　　二是經濟目標。到2010年，試點縣土地利用結構不斷優化，農村生產、生活條件明顯改善，農業綜合生產能力有所提高，農民收入穩步增長；到2015年，工程區土地利用結構和農業生產結構不斷優化，草食畜牧業和特色產業得到發展。
　　三是社會目標。工程建設最終要使工程區步入穩定、協調、可持續發展的軌道。
　　
　　(二)六大任務
　　《規劃大綱》確定了工程建設的六大任務。
　　一是加強林草植被保護和建設。結合天然林資源保護、退耕還林配套荒山荒地造林、防護林體系建設等，恢復林草植被。是工程建設最重要的內容。
　　二是大力發展草食畜牧業。這既能促進經濟發展，又有利于生態恢復。
　　三是加強水土保持和基本農田建設。結合水土保持開展基本農田建設，實現人均半畝口糧田，再把基本農田配上灌溉條件，提高畝產水平。這樣其他劣等地就可以退耕，開展還林還草，增加植被蓋度。
　　四是加強農村能源建設。大力推進沼氣、節柴灶、太陽能和小型水電等建設，盡量減少直接燃燒秸稈和薪柴，解決過去的過樵、濫砍、亂伐等現象，保護植被。
　　五是穩步推進易地扶貧搬遷和勞務輸出。對于生態區位重要、不適宜人類居住的區域，要適當安排易地扶貧搬遷。同時，大力發展勞務經濟，有計劃地組織勞務輸出。要做好計劃生育工作，工程區盡管大部分是少數民族地區，計劃生育政策方面有些特殊性，但是從長遠來看，還是要把人口的規?？刂坪?，多實行計劃生育獎勵政策。
　　六是發展地方經濟。根據各地特點，因地制宜地發展經濟，把當地農民以土地為生逐步轉到依靠二、三產業為生，加快產業結構調整。
　　
　　(三)四大支撐
　　一是強化組織領導。工程建設必須要有一個強有力的工作班子。責任制的落實和部門之間良好的協調機制，是決定工程能否順利推進的關鍵性問題。
　　二是逐步加大投入。由于工程區的財政情況相對要困難一些，為此要盡可能地加大中央和省級的投入。
　　三是加強科技支撐。科技人員和工程技術人員要深入到石漠化治理的第一線，摸索總結不同地區的不同治理模式。四是做好監測和評估工作。
　　
　　(四)一大抓手
　　開展試點工作是推進工程建設的基本抓手。有鑒于石漠化治理的復雜性，為此工程建設首先選擇了100個縣開展試點工作。2008—2010年，是石漠化綜合治理工程的試點階段。在試點階段，一定要把石漠化治理工作的基本思路搞清楚，要注意總結不同地區的治理經驗和模式，要按照“以點帶面、點面結合、滾動推進”的工作思路去開展工作。
　　
　　四、下一步的工作重點
　　
　　(一)進一步加強領導和協調，落實責任制
　　從各省(區、市)來看，要進一步建立健全組織機構，特別是廣西、云南治理任務比較重的省份，要建立領導小組，明確一個省級部門進行綜合協調，相關部門參與。試點縣縣一級也要有領導小組和工作班子，明確各部門的職責分工，落實責任制。同時，國務院各部門之間也要加強協調和配合。按照《規劃大綱》的要求，巖溶地區石漠化治理共涉及發改、林業等13個部門，要把各部門的責任細化、落實，并加強協調配合。在過去的退耕還林、京津風沙源治理工作中，這些部門已經建立了很好的工作關系，要繼續發揮這個傳統。發展改革委作為牽頭部門要做好服務工作。
　　
　　(二)切實抓好試點工程的組織管理
　　一是省級規劃尚未批復的要抓緊批復。批復后各個試點縣都要有實施方案，在實施方案的基礎上落實作業設計。
　　二是工程區的作業設計要尊重科學。充分發揮工程技術人員的主動性和創造性，充分尊重工程區內老百姓的意見，要讓老百姓自覺參與到工程建設中來。
　　三是要制定資金的整合辦法和管理辦法。在一個工程區或作業小區內，整合使用各方面的投資，按照片區進行治理，實現治理一片、成功一片、見效一片，這樣有利于早見成效，早點讓老百姓看到工程建設的效果，有利于調動積極性，凝聚人心，進一步推動工程建設。
　　四是要依法推進工程建設，加強宣傳教育。
　　
　　(三)認真總結經驗，探索符合各地實際的有效治理模式
　　《規劃大綱》把巖溶地區從地理地貌、自然條件分成了八大區域，即中高山區、斷陷盆地區、巖溶高原區、巖溶峽谷區、峰叢洼地區、巖溶槽谷區、峰林平原區和溶丘洼地區。不同巖溶地貌類型的治理模式是不一樣的，治理工程的側重點也不一樣，為此，就需要動員一些工程技術人員深入一線去幫助地方總結提煉出各種行之有效的治理模式，然后加以推廣。要依托不同的工程區、不同的作業小區，積極探索并積累不同的治理經驗和模式，為今后推開工程建設打下基礎、創造條件。
　　
　　(四)切實做好監測體系建設
　　監測體系事關工程建設成效，要憑數據說話。國家安排投資后，工程建設取得的效果要向國務院報告，向全社會公布。為此，一定要做好監測體系建設。要合理設置各項指標，如植被覆蓋率、土壤侵蝕量、水土流失情況等都要進入到監測指標中，要實現能夠覆蓋工程建設的三大目標。林業局已經制定了一個《巖溶地區石漠化綜合治理工程效益評價指標框架》，涵蓋了林業、水利、農業、國土等有關方面的指標，今后要根據這些指標來評價工程建設成效。哪個省搞得好不好、哪個縣搞得好不好，今后投資怎么安排都要依據監測體系的數據。
　　
　　(五)做好規劃、工程之間的銜接
　　各省(區、市)以及各試點縣要按照“統籌規劃、渠道不變、整合使用、各記其功”的原則，做好資金整合工作。各級發展改革部門要在其中發揮重要的協調作用，會同其他專業部門把各規劃之間的任務銜接好，把各項資金協調好，統籌使用，不能出現安排任務或投資“東一片、西一片”的現象，否則將影響工程建設的效