治水根本在于從“控制”轉向“良治”

胡鞍鋼 現任中國科學院一清華大學國情研究中心主任，清華大學公共管理學院教授、博士生導師。

胡鞍鋼教授是現代中國研究領域學術領軍人物之一，也是中國學術界思想活躍，成果顯著的經濟學家之一，對中國學術界和公共政策決策具有重要影響力。他前瞻性地提出的若干重大發展與改革建議，先后被政府所采納。

2000年創辦中國科學院清華大學國情研究中心，出版國情報告，提供及時和高質量的決策知識和資訊，參與多項國家重大決策的咨詢。

進入21世紀以來，中國水資源問題日益突出，主要表現是水資源供需矛盾尖銳，河道斷流頻繁，生態環境惡化加劇。造成這一現象的成因，除了經濟發展速度加快、用水需求迅速增加之外，究其社會管理層面原因，還在于：一是流域統一管理尚缺乏有力的法律保障，保障機制仍很脆弱，水資源總量控制難以有效落實；二是流域各地用水效率低下，地區之間用水效益很不平衡：三是流域水資源分配與管理矛盾日趨激烈，僅靠國家所有制的資源管理體制，雖然在實踐中有它的有效性，但很不完整，不可避免地會導致效益成本加大。而在這背后更深層次的問題，則是現行流域管理體制存在盲區。在這種主要靠行政手段的指令性配水模式運作下，用戶處于被動接受地位，既無參與權又無表決權，實際上還是一種典型的計劃經濟模式。在社會主義市場經濟條件下，長此以往，不適應維系相關利益集團的矛盾協調。

鑒于此，我認為，治理水問題的最終途徑在于，從以“控制”為核心的傳統治理模式，轉向以“良治”為目標的現代治理模式。具體說來，主要包括：流域治理應從單一的工程治理走向包括經濟治理、社會治理和生態治理的綜合治理：轉變流域治理模式，從主要興建運營工程轉向為公共服務；改革傳統的公共水利投資機制；設立由沿河省區平等參與的全流域水資源協調委員會，形成民主協商機制，逐步實現廣泛參與，提高政策制定過程中的開放度；更多地引入市場機制，綜合利用水權和水市場，優化水資源配置：大力推進流域用水結構調整，建設節水型城市和節水型社會。

實行“良治”治理模式的關鍵在于轉變政府職能，重新界定政府與市場的關系，使政府從越位到歸位，從缺位到補位；實現所有利益相關者的平等參與、權利相度、從自上而下到互動合作：解決好信息公開問題，打破信息封閉與扭曲，降低管理成本。

當然，“良治”治理模式的實現，也需要一個過程。譬如，黃河是世界上一條最為難治的河流，幾乎凝聚了中國所有的水事矛盾，是中國水問題的縮影。黃河流域的水資源管理，是國民經濟和社會生活中一項十分重要的工作，任務十分艱巨，許多工作具有很強的開拓性、獨創性和代表性。因此，現階段必然要依靠復雜的、混合的制度安排。既需要計劃，又需要市場：水權有必要明晰，某種程度上又不得不模糊；既需要地方民主參與，又必須有中央權威拍板：流域整體上既需要集權統一管理，在基層又需要分權和自治管理。下一步要著力于水權轉換，建設水市場，解決水價過低問題，協調好各個方面之間的用水需求，通過積極的探索和實踐，找到中國水管理改革的突破口，加速推動流域治理開發與管理的進行。