運用價格杠桿平衡三方權益

今年6月，交通運輸部和國家發展改革委根據近年來運輸市場的發展與需求，聯合頒發了新《汽車運價規則》和《道路運輸價格管理規定》，并于9月1日起實施。為有效促進兩個新文件的貫徹落實，8月26日，交通運輸部道路運輸司和國家發展改革委價格司聯合召開了宣貫會，記者借此機會邀請交通運輸部道路運輸司副司長徐亞華對兩個文件的必要性、重要意義、主要內容的改革、指導思想和原則等進行了詳細解讀。

2007年春運前，鐵路運輸部門率先向社會宣布實行春運不漲價。為落實國務院領導的批示，國家發展改革委和原交通部決定2007年春運道路客運也不漲價。

但是，公路運輸行業市場化程度相對較高，經營主體多元，市場競爭也較大，完全與鐵路的壟斷經營相比，“一刀切”地用一紙政令要求客運企業不漲價，必然會嚴重挫傷經營者的積極性。

為調動道路運輸經營者積極性，防止出現運力不足，造成旅客積壓、滯留的情況，保證春運順利完成，兩部委特制訂了一些臨時性政策，比如適當減免運輸企業部分養路費、客運附加費、路橋通行費等，并對個別運輸企業實行了補貼。

“實行春運不漲價，改變了原來《汽車運價規則》中關于春運加成的價格政策，改變了原來的運價體系。因此，必須著手研究建立新的運價體系。這是兩部委決定修訂兩個文件最直接的動因?！毙靵喨A表示。

兩個文件從起草到出臺歷時兩年。據徐亞華介紹，其間，兩個部門作了大量調研、座談等扎實而細致的工作，征求了各地方價格、交通運輸部門的意見，反復修改，幾上幾下。后受宏觀經濟環境的影響，為貫徹落實國務院關于控制物價指數、防止通貨膨脹的指示精神，兩個文件的出臺又一再推遲。

“今年年初，燃油稅費改革后，我們對兩個文件的有關內容進行了修改和完善。至此，出臺這兩個文件的各方面條件已經具備，時機完全成熟?！毙靵喨A簡要介紹了文件出臺的始末。

據徐亞華介紹，于9月1日起實施的新《規則》和《規定》將按照市場經濟體制的原則，充分發揮運價的杠桿作用，力求建立政府能夠實施宏觀調控和有效監管，經營者能夠根據市場供求變化擁有適當、合理的價格自主權，又能夠切實維護消費者利益的道路運輸價格形成機制。

順應時勢變革在即

“除了春運價格政策的調整以外，道路運輸行業改革發展的客觀形勢，也迫切要求我們對兩個運價文件進行修訂?！毙靵喨A認為，除了直接動因，《汽車運價規則》和《道路運輸價格管理規定》的重新修訂還有其更深層次的原因:

其一，原有的運價政策和規定已經明顯不符合道路運輸高度市場化的實際情況。改革開放以來，我國道路運輸價格伴隨著國家經濟體制改革和物價改革進行了幾次重大調整，道路運輸價格管理也按照運價改革的調整，針對不同時期的具體情況，實施了相應的管理。1984年，原交通部、國家物價局聯合頒布了《汽車運價規則》，之后又在1991年、1998年兩次對《汽車運價規則》進行了修訂。1987年，原交通部、國家物價局頒發了《公路運價管理暫行規定》，1994年原交通部經商國家計委印發了《關于公路汽車運價改革有關問題的通知》，調整了道路運輸價格管理形式，適應逐步開放的道路運輸市場。

“雖然，這幾次運價政策的調整，滿足了不同時期管理的需要，對道路運輸行業發展起到了積極的推動作用。但這兩個文件，尤其是《公路運價管理暫行規定》頒布較早，存在明顯的計劃經濟時期的運價管理思路?，F如今，已經不符合道路運輸高度市場化的實際情況，迫切需要對道路運輸價格管理形式、運價計算辦法進行重新調整。”徐亞華直言。

其二，是貫徹落實價格法律法規，充分發揮價格調節作用的需要?！吨腥A人民共和國價格法》規定，國家實行并逐步完善宏觀經濟調控下主要由市場形成價格的機制，價格的制定應當符合價值規律，大多數商品和服務價格實行市場調節價，極少數商品和服務價格實行政府指導價或者政府定價。因此，道路運輸行業很有必要根據實際情況，按照《價格法》規定，對道路運輸價格形成機制進行改革，對各種價格管理形式的適用范圍進行科學合理的界定，減少政府直接定價范圍，擴大運輸經營者的定價權，使運輸經營活動更好地遵循價值規律，按照市場經濟規則進行生產經營活動。

“隨著道路運輸市場的放開，經營主體的增加，道路運輸行業完全形成了買方市場，尤其道路貨物運輸，競爭非常充分，再實行政府指導價，已不符合當前道路運輸的實際情況，應當實行市場調節價，由經營者根據市場價格信號組織生產經營，不斷調整資源配置方向，達到運輸供給和運輸需求的平衡?！毙靵喨A表示。

其三，是貫徹落實成品油價格和稅費改革的需要。2008年，國務院印發了《關于實施成品油價格和稅費改革的通知》，自2009年1月1日起實施，取消了公路養路費、公路運輸管理費、公路客貨運附加費。這3項規費在改革之前作為客運票價的重要構成，計入在客票中。成品油價格和稅費改革后，需要對客運票價的構成要素和計算重新規定。

其四，是適應綜合運輸體系全面發展和競爭的需要。發展綜合運輸體系是我國發展交通運輸的重大戰略。但各種運輸方式之間既有分工協作、有機銜接的一面，也有發揮各自優勢、相互競爭的一面，這種競爭主要表現在服務質量和價格兩個方面。當前各種運輸方式都在快速發展，運輸能力和服務質量不斷提高，相互之間的競爭也非常激烈。在這種情勢下，道路運輸價格政策要適應新形勢，賦予經營者更大的價格自主權，在綜合運輸體系中發揮自己的比較優勢。

綜合調整靈活管理

原來的《公路運價管理暫行規定》以國家定價為主要價格形式，國家指導價僅對特定地區、路線、貨物、車輛采用，市場調節價則應用于邊遠山區、農村道路條件很差的支線，和某些指定的特種貨物、特種車輛、特定運輸之上。

“現在看來，這種運價管理形式統得過多，管得過嚴。”徐亞華毫不避諱地指出。相比之下，新的《規則》和《規定》調整了運價管理形式，重新劃分了政府定價、政府指導價和市場調節價的范圍。

研讀兩個文件，新的運價政策將政府定價限于兩種情況:一是國防戰備、搶險救災、緊急運輸等政府組織的、指令性的客貨運輸，這主要是在特殊和緊急的情況下，為了維護國家利益的需要;二是農村客運，主要是為了保障億萬農民群眾的基本出行。

對于道路班車客運則主要實行政府指導價，競爭充分的線路實行市場調節價。對于非定線旅游客運、包車客運實行市場調節價，由承托運雙方根據里程、車型、車輛等級商定。對于道路貨物運輸實行市場調節價。

“這些規定主要是考慮根據不同情況，給道路運輸經營者適當的或完全的定價權，更好地發揮市場機制的作用，鼓勵道路運輸經營者提供多層次運輸服務，滿足不同群體多層次運輸需求。”徐亞華解釋說。

同時，新《規則》和《規定》調整了計價方式，簡化了運價構成，取消加成的做法，更加注重市場供求關系對價格的影響作用。

在客運方面，以運輸成本、合理利潤和稅金組成的運價構成代替了以基本運價為基礎、各類客運車輛加成定價的運價計算方法，簡化了客運票價構成，避免了客運車輛計價類別劃分太繁雜，價目繁多，給票價的制定、調整和管理帶來難度，也便于旅客及時、直觀地了解和掌握客運票價情況。按客車等級確定客車計價類別，更能夠體現質價相符、優質優價的原則。

在貨運方面，由于實行市場調節價，運價由道路貨運承托運雙方綜合考慮運輸車輛的類型、托運人托運貨物種類、集裝箱運輸所需的具體箱型、托運人一次托運貨物批量等主要因素確定，改革了原有的對普通貨物分類和特種貨物分類設定不同加成的貨運價格。

另外，調整道路班車客運政府指導價的管理方式，增加了地方和企業的選擇余地?！爸贫ɑ鶞蕛r及上、下浮動幅度的方式是目前全國大部分地區客運班車廣泛采用的方式，但容易造成旅客不了解具體的基準價和上下浮動幅度限制的情況，造成客運糾紛。制定上限票價及向下浮動的方式，增加了票價的透明度，方便旅客了解票價和實際折扣率等信息?！毙靵喨A說。

新《規則》和《規定》還有一個明顯特點，即調整了農村道路客運定價原則，將市場調節價改變為政府定價。

徐亞華特別介紹說，隨著我國城鄉經濟一體化的快速發展，農民的出行需求不斷增長。但是，由于農村的經濟發展水平相對落后，廣大農民的經濟狀況、可支配收入和消費承受能力還處于較低的水平。原來的運價政策規定對邊遠山區、農村道路條件很差的支線運價采取市場調節價，對非等級公路旅客運價在基礎運價上加成10%至20%的政策。這些政策抑制了廣大農民的出行需求，對加快農村經濟建設和改善農民生活水平產生了不利影響。

而新《規定》中明確，國務院有關主管部門及地方各級人民政府應當積極扶持農村道路運輸事業發展，對農村道路客運實行低票價政策，執行與城市公共交通相同的相關稅費優惠和政府補貼。將農村道路客運定性為公益性事業，作為政府必須提供的普遍服務，采取扶持政策。

前后比較，新《規則》和《規定》還調整了客運票價和貨運運費構成，有效維護了旅客、貨主等消費者和道路運輸經營者的合法權益。

在旅客運價方面，新《規則》明確了車輛通行費由運輸經營者代收代繳;取消了原有的客運附加費，增加燃油附加費，建立運價與成品油價格聯動機制，與國家燃油稅費改革政策接軌。在貨運運費組成中，刪除了原《規則》中整批貨物的“噸次費”、集裝箱的“箱次費”，明確體現車輛通行費，使貨運運費構成和運價計算方法進一步規范、明晰，為貨物承托運雙方公平、合理地開展貨運交易和進行費用結算提供了重要依據。

“此外，兩個新文件還對近年來發展迅速的‘小件快運’業務的運費進行了規范，明確采用參照零擔貨物運輸收費的計算方式，這有利于合理定價和維護承托運雙方的合法權益。”徐亞華最后提及到發展火爆的小件快運定價問題。

遵從規律 把控權責

“這次改革不是價格水平的調整，而是價格形成機制的改革，在道路運輸的大部分領域，要形成由市場決定價格的機制，實現優勝劣汰。”徐亞華強調說。

他認為，此次運價新規則的出臺及管理辦法的發布一方面要尊重市場規律，更好地發揮市場機制的調節作用，另一方面，還要正確處理好公益性與經營性之間的關系，既要調動運輸經營者的積極性，促進行業的繁榮發展，又要保護旅客、貨主等消費者的利益。

“道路貨運的屬性比較明顯，屬于經營性行業，但道路客運比較復雜，有公益性的一面，也有經營性的一面，具體區分主要有兩個標準，首先，看是不是普遍服務，是不是政府必須向社會提供的公共服務;其次，看競爭是不是充分，運輸能力能不能滿足社會需要?！?/p>

徐亞華進一步分析說，農村客運是普遍服務，是政府必須向社會提供的公共服務，而且一般來說競爭不夠充分，所以屬于公益性，應該實行政府定價。班線客運雖然也是為廣大人民群眾出行服務的，但由于競爭比較充分，而且還有其他運輸方式(如鐵路、民航、水運)的存在，基本上是經營性的。且由于客流經常大幅度波動，有時運力富裕，有時運力緊張，為防止運價大起大落，保護旅客的利益，客運價格還是不能完全放開，應當實行政府指導價。

“客運價格實行政府指導價，具體有兩種形式，在原來基準價上下浮動的基礎上，參照民航的價格管理辦法，又增加了上限票價和向下浮動的方式。同時還規定上限票價和執行票價都要在車站和客票上明示，這能切實提高透明度，避免和減少價格糾紛和旅客投訴?！毙靵喨A說。

綜觀此次運價改革，還有一個非常明顯的變化，即簡化運價計算辦法，更加便于操作。原來的運價計算很復雜，很繁瑣，分類和加成、減成因素很多，在實際工作中不實用。修改后，運價規則從原來的67條減少到30條，車型運價從18種減少到了8種，大大簡化了運價計算方法。

另外，新《規則》和《規定》對管理部門和企業之間、不同層級的管理部門之間、價格部門和交通運輸部門之間的定價權限和管理職責作了明確的劃分。

“這進一步擴大了經營者的價格自主權，同時又保障政府管理部門必要的調控和監督管理的權力。有利于各部門、各單位分工協作，提高工作效率，共同做好道路運輸價格管理工作?！毙靵喨A說。

高度重視 確保穩定

在貫徹落實這兩個運價文件過程中，各省級交通運輸部門還需要制定實施細則，擬定價格調整方案，核定車型運價和具體線路的運價，調整售票系統。

“2010年春運工作中，一定要讓新的運價機制正常、平穩運轉，確保春運順利進行。時間緊、任務重，但各省交通運輸部門也不能操之過急，一定要緊密配合當地價格部門，確保平穩實施?！?/p>

徐亞華強調說，運價涉及面廣，利益關系復雜，各級交通運輸部門要充分認識這次運價改革的重要性，主動加強與價格部門的溝通協調，抓緊建立工作機制。

“同時，各省級交通運輸主管部門要加強客運成本調研，測算客運車輛的平均成本，綜合考慮各種車型運輸成本、比價關系、道路運輸行業平均利潤率、社會承受能力等因素，制定不同客運車型運價方案，報價格部門審批。要按照《中國公路營運里程圖集》確定的里程，做好運輸線路公布票價的核定公布工作。”

“另外，各地在調整運價時，要避開客流高峰和重大節日，確保平穩、順利實施。對于采用計算機聯網售票的，要調整售票系統，按照全國統一的客票式樣標準，印制客票，明示票價構成和相關信息?！?/p>

徐亞華認為，當前，民航、鐵路部門客票票樣全國統一，汽車客票票樣也應該保持全國統一。票樣設計要科學、合理、全面、真實地反映運價信息，保障旅客的知情權。

采訪中，徐亞華一再表示，各地在制定班車客運票價浮動制度和具體執行票價備案制度時，既要注重發揮價格機制的調節作用，不能將價格管得過死，又要防止運價波動過大，避免忽高忽低、大起大落。

“各級交通運輸部門一定要會同價格部門加強對道路運輸價格水平的監測，對運價波動過大的地區，要會同價格部門采取措施妥善處理。對價格壟斷、宰客、低價拉客、利用價格進行惡性競爭等違法違規行為，要移交價格部門依法進行查處。”徐亞華斬釘截鐵地說。