城市環境服務業發展的國際經驗及我國的戰略構想

陳　英　朱錫平

摘要：隨著城市化進程的推進，城市環境問題日益凸顯，而強烈呼喚城市環境服務業的發展。迄今，國外、尤其西方國家的城市環境服務業獲得了較快發展，取得了許多有益的經驗。這些經驗概括地說，就是打破政府壟斷格局，鼓勵私人部門參與，建立以市場機制為基礎的建設和運營模式。這些為推進我國城市環境服務業的發展提供了很好的借鑒意義。

關鍵詞：城市化；環境服務業；國際經驗；借鑒意義；戰略構想

中圖分類號：F291.1文獻標識碼：A文章編號：1009—9107{2009)05—0072—08

一、引言

從廣義上講，城市環境服務業為向城市環境保護活動提供基礎設施、產品、技術、管理和知識等相關服務的行業。按城市環境服務業的服務對象和性質看，城市環境基礎設施具有公共物品或準公共物品的特性，屬公共事業，一般都是由政府提供。相比較，該領域以外的其他大部分環境服務業可以界定為私人商業行為，各國基本上按市場供求規律和機制進行運作。隨著城市污水和垃圾問題的不斷加劇，世界各國政府在城市污水和垃圾處理等環境基礎設施建設和運營領域都遇到政府財政負擔過重和設施服務質量及效率低下等問題。在這解決這些問題的過程中，法國在20世紀中期采用了特許經營模式；英國提出了PFI(private finance initiative)的概念；世界銀行倡導建立公共部門與私人部門的伙伴關系(PPP)；隨后，許多國家開始積極探索以私人部門參與和市場機制為核心的城市環境基礎建設與運營的新體制與新機制。

從20世紀90年代中后期開始，隨著城市化程度的提高和速度的加快，我國城市污水和垃圾等生活型污染問題突顯出來，城市污水和垃圾問題處理等環境基礎設施建設也開始進入快速建設時期。在這一過程中，我國面臨的資金短缺和效率低下問題比發達國家更為嚴峻。以污水處理為例，由于資金的相對短缺，到2005年底，“十五”期間重點流域污染治理工程項目的完成情況不理想，列入計劃的2130項治污工程，完成1378項，僅占總數的65％。完成投資864億元，占總投資的53％．淮河、海河、遼河、太湖、巢湖、滇池治理項目的完成率分別只有70％、56％、43％、86％、53％和54％。此外，由于資金短缺，城市污水處理設施的建設速度滯后于人口的增加和經濟發展的增長速度，城市污水處理設施配套管網建設速度大大滯后于污水處理廠建設速度。同時，大量的建成設施不能正常運行，或基本不運行，存在嚴重的建設資金浪費和設施運行效率問題。

結合市場經濟體制建設和管理體制改革，我國近幾年積極探索環境污染治理和城市基礎設施建設與運營的市場化模式。所謂市場化就是利用市場機制代替原有的政府計劃和行政干預來調節、分配行業資源，以提高效率為目標，以價格機制為基礎，同時市場化過程中需要建立適合行業特點的競爭機制和政府監管機制。在城市環境基礎設施領域，市場化模式包括向政府以外的其他投資者開放城市環境基礎設施領域，鼓勵公共部門以外的任何經濟主體參與設施的建設和運營管理，吸收社會資金，建立由多元主體參與的設施投資建設機制；改革現有的政府建設、事業單位運營的體制，引入競爭機制，由企業實行商業化管理；建立合理的收費體系，向城鎮居民征收生活污水和垃圾處理費。在我國市場化改革過程中，包括事業單位改制、供排水一體化、BOT、TOT、管理合同、特許經營等多種模式都有實踐，但從市場化模式應用的程度、范圍和相關政策建設的情況看，都尚處早期階段，遠不能徹底解決資金短缺和效率低下這兩大問題。

可見，在城市環境基礎設施建設和運營體制與機制方面，世界上有一個共同的改革趨勢，在我國叫“市場化”，在其他國家有“PFI”、“PPP”、“私有化”、“民營化”、“特許經營”等多種稱謂。這些不同的改革稱謂與相關國家所處的不同社會經濟發展背景有關，但目標是一致的，即解決資金短缺和服務質量與效率低下問題；核心思想是相通的，即打破政府壟斷格局，鼓勵私人部門參與，建立以市場機制為基礎的建設和運營模式。本文以城市污水和垃圾處理等環境基礎設施建設和運營為例，分析國外一些國家在不同發展階段的環境基礎設施建設與運營模式和機制，分析他們的經驗教訓及其對我國的可借鑒性，并根據我國相關領域的現狀和問題，提出相關的政策建議。

二、城市環境基礎設施領域市場化改革的國際進展及其理論基礎

從國際上城市公用事業改革的趨勢看，主要是在采取引入私人部門參與基礎設施的建設與運營的模式，但不同的國家之間的做法也有所不同，主要可以分為3種類型。(1)私人部門參與城市環境基礎設施建設與運營管理。這種類型主要以法國為代表。法國是較早在城市環境基礎設施領域引入私人部門參與的國家之一，其主要原因是政府財政能力較弱，大規模投資建設城市環境基礎設施比較困難。(2)在組織與管理模式上進行重大變革。近幾十年來，不少發達國家的公共部門都經歷了組織和管理上的重大改革，特別是英國、澳大利亞、新西蘭、荷蘭和瑞典等國。英國于1992年提出了引進私人部門資金、經營、創造能力的手段即PFI這一新概念，制定了《市民憲章》并提出了提供最有價值服務的理念(value for initiative)。英格蘭和威爾士的供水、污水領域自1989年以后民營化，現在由10家公司進行運營和管理。英國通過采取在這10個企業之間采取比較競爭的方式，在15年內開展了大量的投資項目，總投資達到500億美元。這些資本都是在私人資本市場募集的，所以沒有必要再對水價進行補貼，這樣水環境質量和服務也得到了提高。發達國家引進私人部門參與主要是為了提高設施的建設與運營效率來減少政府的財政負擔。智利、澳大利亞等國家也紛紛效仿英國的經驗，在城市環境基礎設施領域積極引進市場機制，使私人部門參與這一領域的改革。(3)為擴大服務引進資金而引入私人部門。這種類型以菲律賓、智利等發展中國家為代表。前兩類主要是發達國家為了改革現有體制，增加資金投入并提供“最大價值服務”而開展的工作，提供最大價值服務主要是指提高服務效率和提高服務水平。而這種類型則更注重資金的籌措。此外，國際開發金融組織則一致認為，PPP是加速城市環境基礎建設、提高設施服務效率與水準的有效手段，并通過一些具體的機制在被援助國推廣。

市場化改革是國際社會在完善城市基礎設施建設與管理運營的過程中，針對公共部門壟斷模式下的資金短缺、效率和服務水平低下等問題而提出的體制與機制改革方向和措施，揭示了公共服務事業的發展規律，有著堅實的理論基礎，主要包括產權理論、公共選擇理論和過渡經濟學理論等。

1、公共選擇理論關注的中心是政府與社會的關系，最早系統地研究“政府失靈”問題。2001年斯蒂

格里茨提出了政府失靈的7個主要原因是：(1)政府的受委托責任給就業政策帶來了嚴重的壓力；(2)由受委托責任導致的對政府政策的嚴重壓力，尤其對關注公平的支出政策；(3)公共部門普遍存在信息不完善的問題，以及不完全市場等原因常常是引起市場失靈的一個重要因素；(4)與政府的強制力緊密相關的潛在的再分配不僅會導致不公平，而且還會產生不經濟的尋租活動；(5)一些有效期很長的合同，其內容的局限性可能會給未來政府帶來巨大的經濟費用；(6)公共部門里產權讓渡過程中的其他缺陷會進一步限制有效的激勵機制的建立；(7)公共部門中存在的缺少競爭和監督激勵機制等問題，會削弱人們的積極性。此外，政治家處于追求自身利益最大化的考慮，導致利益集團的形成，從而會造成政府決策的無效率。布坎南認為，人們必須鏟除一種觀念，即凡是政府都會一心一意為公眾利益服務、都會把公共事務辦好。因為政府是由政治家和公務員等個體組成的群體，首先他們都是經紀人，其次政府中的政治家和公務員并不是無所不知、無所不能的。“政府失靈”主要表現在政府的政策偏差、政府政策的低效率、政府機構工作的低效率、政府部門的自我擴張、政府的尋租活動。公共選擇理論認為，沒有任何邏輯證明公共服務必須由政府機構來提供，擺脫困境的最好出路是打破政府壟斷，建立公私機構之間的競爭。基于此，公共選擇理論認為，應該將這一問題訴諸自由市場，由市場內部的制度變遷來實現公共服務效率的提高，以避免“政府失靈”。市場化是公共選擇理論的結論，是解決政府失靈的良藥。

2、產權理論關注的中心是社會和經濟的關系。以科斯為代表的現代西方產權理論指出，明確界定產權是市場經濟中有效配置資源的必要條件。產權明晰具有4大功能：(1)能減少“不確定性”，并且“內化外部性”，從而有助于市場通過價格和競爭機制實現資源配置的優化，與產權模糊相比，能減少資源浪費，提高經濟效率。(2)通過明確界定人們在企業財產關系上發生的經濟利益關系，建立對企業成員的激勵機制，從而努力提高生產水平和企業績效。(3)產權的明確界定可以通過內部約束和外部約束來實現，使出資人、企業經營者、勞動者行為規范化。(4)城市環境基礎設施有其自身的自然壟斷性，從縱向(取水、凈化處理、運輸及污水處理等層次上)和橫向上(地域、用途上)對產權進行劃分，有利于引入競爭，提高效率，減少壟斷l生。同時，產權改革必然帶來企業治理結構的調整，有利于建立更有效的企業治理結構，改善外部因素，提高設施建設與運營績效。

3、過渡經濟學關注的中心是轉型國家的制度變遷過程。與傳統經濟學理論相比，過渡經濟學企圖讓理論更加貼近現實，它把制度作為自己的研究對象，并對其進行動態考察。過渡經濟學中存在兩大問題：一是制度應向什么方向變遷。在這一問題上西方學者觀點基本一致，認為市場經濟優于計劃經濟。自由市場是未來經濟發展的戰略基礎，讓新、舊體制自由競爭，在競爭性市場上自由選擇；新舊體制更替的關鍵是實行價格自由化、產權私有化、宏觀經濟穩定化，因而過渡經濟學問題是個政策問題。另一個問題是如何過渡，也許是制度變遷的問題。目前國內外學者在這一問題上存在不同的看法。西方經濟學家傾向于“激進式”改革的主張。在中國特色社會主義制度改革背景下形成的中國過渡經濟學主張“漸進式”改革，它采用成本——收益方法分析改革的過程，將利益沖突及對利益沖突的解決作為該過程的中心問題，認為當制度與產權的重新安排所帶來的收益大于實施新制度安排的成本時，改革便可能繼續進行下去。這一理論比較成功地解釋了我國漸進式改革成功的原因。

三、國外城市環境基礎設施領域市場化改革的模式與機制

雖然世界各國在城市環境基礎設施領域的改革趨勢都是傾向于公共部門與私人部門的合作，但因為各國的政治體制、社會文化背景和經濟發展程度的不同，在基礎設施領域所采用的管理和運營模式也不相同。由于每個國家的環境基礎設施管理和運營模式的不同特點，確定了政府在環境基礎設施服務中不同的責任形式，而不同的責任形式確定了不同的產權制度、法律體系和管理體制。因此，選擇有代表性的發達國家和發展中國家，研究其城市基礎設施建設與運營的模式、關鍵政策和機制、效果和經驗教訓，對于我國城市環境基礎設施市場化改革具有很好的參考價值。

1、完全私有化模式。英國模式是一種完全私有化的模式，政府通過將環境基礎設施出售給私營企業從而實現了英國水業的徹底私有化。直至目前，英國仍然是世界上唯一一個在供水和污水領域采用完全私有化模式的國家。同時，英國的環境供排水采用了區域水管理模式，每個水務公司負責一個區域的供排水服務。完全私有化和區域水管理是英國模式的兩大特征。在英國，環境基礎設施行業的私有化取得了顯著的成效。自1989年以來，英國整個環境基礎設施行業有了巨大的發展，一方面，水價得到了有效的控制，水質不斷提高，環境保護目標也得到了充分的實現。同時，1989年至1999年的10年間，各水業公司持續投入了330億英鎊，確保了英國水業的可持續發展。當然，這與英國的嚴格監管體系、完善的法律制度是分不開的。可以說，英國1989年以前的十幾年的相關準備工作對整個私有化的順利進行奠定了堅實的基礎，而后十幾年來的嚴格監管，保證了整個行業的順利發展。智利學習了英國模式，采用了與英國類似的監管制度，但將平等私有化與特許合同結合起來。與英國相同的是，智利也將政策、監管與服務分離。智利在1997年的水價法中，對監管機構的權力做了規定，包括不能歧視和劃分不同類別的用戶，通過水價達劍全成本回收等。政府部門政策包括為貧困者提供補貼，制定簡易的付費方式，針對貧困者的社會福利方案等。此系統允許環境基礎設施服務提供者用商業方式運作，提供有效的環境基礎設施服務，通過當地政府管理的社會服務系統解決貧困者的困難。智利的監管機構同樣負責監控排入水環境的污水，因此控制著水質情況，這是影響供水成本的因素之一。智利的經驗非常成功，通過10多年的實踐，引入私人資本投資，提高管理水平，擴大貧困者受益的服務范圍。

2、租賃經營和特許經營為主導的市場化模式。法國是這一模式的代表者。這一模式是在保持公用事業所有權公有的前提下，政府通過市場競爭，選定一家企業按照雙方簽訂的契約對某項城市環境基礎設施進行建設和管理，其經營管理過程受到政府部門和居民的監督。私人公司的介入不涉及產權層面而是以運營管理者的身份出現，通過私人公司在經營管理層面的參與來提高運營和管理水平。政府和承擔委托管理的企業之間的關系是基于經濟合同基礎之上的合作關系。這一模式具有以下重要特點：(1)政府和受托企業權責分工明確，實現了政府與企業的合理的責任分攤：政府保留重大決策和選

擇經營管理者等控制權，體現了政府對城市環境基礎設施建設所負有的重要責任，但是政府不得干預企業的日常經營活動。受托企業依照合同規定，自主經營管理，為社會提供服務。(2)具體合作形式靈活多樣，行使委托管理權的機構很多，可以是國家、地方政府，也可以是具體的公共事業管理部門。獲得委托管理權的企業可以有多種類型，可以是國營企業，也可以是私營企業、公私合營企業或外資企業。(3)準入競爭監管機制完善。法國模式的特點是強化了準入監管，合同期限短，通過經營權的競爭控制成本；同時實現了水資源和環境基礎設施的政府控制。由于環境基礎設施資產屬于政府，環境基礎設施的企業投資責任小，企業擔負的風險也小，政府與企業間的監管體系因此不需要英國模式那樣復雜，監管成本也會更低，但另一方面政府的投資責任相對較大。法國流域管理最顯著的特點是將全國河流水系分成六大流域，成立流域委員會和流域管理局。確定水資源集中管理的主要機構是流域委員會和水管理局。流域委員會相當于“水議會”，是流域水利問題的立法和咨詢機構。其作用是增強水資源開發利用決策中的民主性，對流域長期規劃和開發利用方針、收費計劃提出權威性咨詢意見。流域水管理局是流域委員會的執行機構，同時也是技術和水融資機構。主要職責是收取用水及排污費，制定流域水資源開發利用總體規劃，對流域內水資源的開發利用及保護治理單位給予財政支持，資助水利研究項目，收集與發布水信息，提供技術咨詢等。

3、以社區為核心的環境基礎設施建設運營模式。目前美國實行的是這一模式。美國環境基礎設施建設和擁有模式主要是社區擁有、國家和州政府補貼的模式。雖然美國供水與污水處理現有的建設運營模式類似，但其歷史發展卻大不相同，供水設施主要是從私人轉成公有為主，而污水處理設施則是公有為主，允許私人部門的參與。美國在環境基礎設施的公私伙伴關系(PPP)的推動力量來自政府和民間兩個方面。政府主要依靠稅收政策和技術認證對PPP提供一定程度的支持。盡管美國政府沒有專門的致力于推動PPP的機構，但存在一些非政府組織和其他機構為推動PPP而努力，其中包括NCP—PP(全國公私伙伴關系理事會)和USCM(全美市長會議)。這些機構及其行動會從各個方面推動政府在水業的PPP方面做更多的工作。同樣，美國水業基礎設施的監管除了來自政府部門，還有各種非營利組織和行業協會，這與其廣泛而深入的了和制度體系密切相關。這些監管機構包括EPA(聯邦環保局)、NARUC(National Association of Regulatory Utili—ty Commissioners)、州公共事業委員會、AWWA(A—merican Water Works Association)以及NAWC(Na-tional Association of Water Companies)。美國的監管體系是政府與各類非政府組織的網絡組成，通過立法和反饋甚至積極影響立法而相互推動。各類非政府組織的重要影響成為美國監管體系的一大特點。此外，美國還十分重視公眾參與環節，并在1969年率先提出環境保護領域的公眾參與。《國家環境政策法》、《清潔水法》、《安全飲用水法》等中均明確規定、鼓勵、資助公眾參與有關項目、計劃、標準、規定的制定、修改和執行等，明確了公眾參與的地位，也為公眾參與奠定了法律基礎。現在，美國已經將公眾參與列為10個可持續發展的國家指標之一。

4、政府直接管理和服務的模式。日本采用了完全由政府投資、建設運營的體系，有計劃地在全國范圍內加速了城市環境基礎設施的建設。資金來源主要是中央政府的轉移支付和地方債券。現在，日本的公共事業(包括水業)正面臨著改革的風波。長年以來，在中央集權的財政結構下，地方政府過于依賴中央政府，地方政府經常會申請建設需要不大、也沒有進行費用——效益分析的項目，造成極大的浪費，加大了財政赤字。政府負擔財政結構在經濟快速發展階段，可以有計劃地、在全國范圍內均衡地開展建設，但是在經濟發展到一定階段以后，在基礎設施發展比較健全、建設需求也不大的情況下，由于中央政府不清楚地方的進一步發展需要，這一制度就會阻礙地方政府的發展。同時，中央政府的積極財政并不會像經濟高速增長期能發揮同樣的拉動內需的作用，這時需要調整財政體系，進一步改革公共事業體制，如日本在2000年發布了“利用私人部門資金促進公共設施建設的法規”。在日本相關政策法規發布的并不多，但圍繞著PFI事業的各級政府的研討會很多，PFI項目的數量也在不斷增加。項目模式主要還是處理設施部分服務管理環節的外包，涉及私人部門投資的項目很少。但在日本，有較好的渠道和機制使公眾在法律法規、政策、計劃等的制定過程中及重大環境行動之前發表自己的見解，并對決策過程和結果有一定的影響和作用。日本的公眾參與的特點就是政府行政部門、企業和市民能夠通過各種會議等渠道，就改革的方式和方法進行充分的討論。

在其他國家，如荷蘭、澳大利亞部分地區，通過建立私營國有公司，政策和服務得以分離。這些公司產權歸國家或地方城市所有，但卻采用完全企業化管理的方式。在這種方式中，要求環境基礎設施服務提供者制定績效目標，但是可以獨立于政府干預之外，績效得到了大幅度的提高。而在發展中國家的城市環境基礎設施領域改革目的主要是以引入資金為目的，而且新建項目多，主要改革模式采用的是BOT項目融資模式和區域特許經營模式。整體私有化在任何一個國家都是非常慎重的，在亞洲各國還沒有出現國家整體運作私有化的案例。大多情況是在國家的政策推動下，在局部地區(城市)開展試點工作。國外的環境基礎設施服務跨國企業則是這些區域試點項目的積極參與者。

四、國際經驗的啟示與我國的戰略構想

市場化改革是漸進的過程，其中制度的構建、路徑的選擇都是需要不斷調整和完善的。我國城市環境服務業的改革面臨著諸多政策和體制障礙，如政策導向、投融資機制改革、監管體系不健全、價格體系不完善、法律法規體系缺位等問題。針對我國在環境基礎設施領域改革所面臨的問題，我們可以對比發達國家在不同發展階段改革的經驗和教訓，從中得到借鑒，以不斷完善城市環境基礎設施領域的市場化改革。

長期以來，由于其具備的公益性質，城市環境基礎設施的發展都被認為是國家的責任，應該由政府投資、建設和經營，在西方發達國家也是如此。但是由于環境基礎設施具有投資規模大、周期長的特點，加之城市化的快速發展帶來的巨大需求，政府財政往往很難滿足城市環境基礎設施發展的需要，而運營的虧損又成為政府沉重的財政負擔。財政不足制約了投資，最終使供給的數量難以增長，質量難以提高。在這樣的背景下，西方發達國家從20世紀80年代開始，邀請私人部門參與基礎設施建設和運營

的變革。雖然形式各異，但其基本趨勢都是公共部門和私人部門進行合作，充分發揮各方的稟賦優勢，促進城市基礎設施的發展。從國際上城市環境基礎設施領域的發展經驗看，有以下幾個方面對我國具有重要的借鑒意義。(1)為改革建立了比較完善的政策環境。目前在城市環境基礎設施進行市場化改革是大勢所趨，但是國家必須為市場化的發展建立良好的政策和法律環境，以規范市場化過程中政府、企業和其他相關機構的權利和責任，規避可能出現的風險。從國際經驗可以看出，無論是采取什么樣的變革模式，各國都十分重視制度體系建設，包括進．行立法或修訂相關法律，出臺相關的保障措施，如價格政策、監管政策、社會福利政策等。如英國為了1989年的水務私有化改革進行了長期的研究，建立了完善的政策法規和實施體制的保障。(2)積極發揮私人部門在基礎設施建設和運營中的作用。投資主體的多元化可以彌補政府在城市環境基礎設施領域投資不足的狀況，同時由于私人部門參與運營，可以引入競爭機制，從而提高運營效率；同時，通過一些市場化的制度安排，使消費者可以以較低的成本享受到高質量的產品和服務。因此，各國在基礎設施領域的改革中，都非常重視私人部門的作用，公共部門和私人部門在合同的基礎上形成了良好的合作關系。如截至2005年，英國在城市公用事業領域的PPP項目合同金額已達427億英鎊，在美國目前有4000家由私人部門運營管理的水業設施。(3)重視監管體系的建立和完善。雖然在城市環境基礎設施建設領域，改革的趨勢是政府不再直接提供相應的服務，而是交給企業。但是這并不等于政府就完全放手，由于這一領域的特殊性，政府還要對設施的建設和運營進行全過程的監管。從國際經驗看，各國都十分重視監管工作。從監管體系上看，不僅明確了各有關部門的責任，而且大多都建立了專門的監管機構，如英國在水務方面設立了水務辦公室、用戶服務委員會、飲用水監督機構、皇家污染監察署、壟斷和兼并委員會等機構，監管的內容主要包括對監督合同的執行以及對企業的投資和運營管理成本、消費服務質量、水質安全、排污情況和稅務情況的監督等各方面。(4)PPP是城市環境基礎設施市場化的主要模式。在我國環境基礎設施領域市場化改革的過程中，各地方根據自己的實際情況，對不同的改革模式進行了嘗試。就我國目前的狀況而言，以社區為核心的環境基礎設施建設和運營模式可能不太適合。所以，未來在這一領域的市場化方向應該是各種PPP模式，包括BOT、準BOT、TOT，以及特許經營方式等。

一般而言，城市環境基礎設施市場化改革有兩個盲區：一是在投資量需求大、公共物品屬性強的環節，比如管網的建設、污泥最終處置設施的建設等，因為難以做到全成本回收，完全市場化是不可行的；二是中小城鎮，由于其區域財政基礎差、投資環境差、規模經濟效益難以體現，環境服務業發展難度相對較大。這也是污水處理率普及的提高越來越慢的原因，在其他國家也是如此。因此，要提前做好思想準備，建設目標的制定要考慮到實際情況，符合實際；同時要在投融資機制、建設與運營機制方面做具有針對性的設計；政府財政或以政府為融資主體獲得的資金應該發揮主要作用；國家的環境政策在地方的有效落實可以通過中央政府的投融資機制的設計得以實現。

1、尊重國情，符合實際和發展需要。通過國際經驗的分析以及已有的文獻研究成果表明，難以對公共部門和私人部門的服務好壞做科學準確的比較與判斷，原因就在于公共部門有公共部門的強項，而私人部門則有私人部門的優勢。從各國情況來看，選擇公還是私主要是基于國家的政治、社會、經濟和文化背景下的政治抉擇。從總體趨勢看，許多國家還是傾向于公共部門與私人部門的合作。根據國際經驗，市場化改革需要在兩個重要問題上明確認識：一是市場化改革不是在城市環境基礎設施領域的所有環節上都大有作為的，而是存在一定的盲區。例如，在投資量需求大、公共物品屬性強的環節，完全市場化是不可行的。二是在市場化改革中，要慎重使用產權改革和項目融資方式。產權改革和項目融資可以解決資金短缺問題，但并不意味著只要進行了產權改革就可以自然提高企業的績效。提高行業的效率需要加強政府的引導與監管，采用科學合理的績效考核系統促進企業提高績效。股權轉讓和項目融資是引資的方法之一，但不是全部，如果引資是目的的話，也要考慮其他有效可行的融資渠道與方法。政府和市場的金融創新也非常重要。同時，融資結構設計會在很大程度上影響投資主體在城市環境基礎設施建設里的職責的定位，需要通盤系統考慮融資機制的計計問題和市場化改革之間的關系。股權融資和項目融資與地方政府自己建設與運營設施相比，會增加融資成本和交易成本，同時也會提高企業利潤。改革的成功不僅需要體現在服務質量的提高，在現階段，更重要的是要看增加的成本是否低于績效提高所帶來的經濟效益。總之，中央政府需要在融資環節進行改革，為地方政府和企業創建良好的融資環境與渠道，降低融資成本和風險。在貝才政可以支付的情況下，不要盲目地進行股權融資和項目融資。提高效率是所有地方政府在城市環境基礎設施建設和運營過程中需要解決的問題，建議迅速完善企業化改制、健全完善企業所有權制度。

2、明確目的，健全法制。改革要有明確的目的，在此基礎上才能設計出合理的改革方案。同時，必須健全相關法律法規制度。我國的城市環境基礎設施領域的市場化改革是在市政公用行業改革的國家政策方針之下推進的，相關政策法規需要在改革啟動時期就得以健全與完善，而不應該是摸著石頭過河，否則會導致地方政府、企業在實施過程中遇到很多困難，出臺的政策往往是以補漏洞的方式進行，使改革過程碰到新問題難以在一個大的柜架下得以系統解決。為此，需要加快完善政策法規建設，以便為市場化改革的順利進行提供保障。

3、量體裁衣，量力而行。在市場化的模式選擇上，由于我國國土遼闊，各地區經濟水平、基礎設施建設水平和公眾的需求相差甚遠，城市環境服務的水平也相差很大。改革模式不能一刀切，要量體裁衣，量力而行。從國際經驗看，徹底進行私有化改革的國家非常少，進行水業設施資產產權的轉讓的國家也很少。在某一服務環節的外包和設施整體的委托運營管理、BOT、DBO(設計、建設、運營)是較為常用的改革項目模式。但是，對于BOT項目的應用，應該注意三個問題：一是從目前我國的污水處理BOT項目的區域分布看，東部沿海的項目居多，表 明了這一地區是市場化的先行者，也說明這些地區的經濟社會發展對水環境治理需求的迫切性。從項目的處理規模來看，當前國內的BOT項目主要是小規模的，只處理能力集中在3萬噸／日左右，這主要受投資主體和管網限制等因素影響。從噸水投資來看，小規模BOT的噸水投資較大，規模較大的污水處理項目這方面具有明顯優勢，同時BOT項目融資

和交易成本對項目的現金流影響大小還有待研究。從目前國內的污水處理收費來看，雖然直轄市和東部地區的污水處理收費較高，但全國污水處理收費的平均水平仍不能實現全成本回收，需要政府對企業給予補貼。二是“十一五”期間將是我同城市污水處理廠的建設高峰期，預計BOT項目將仍是市場化主導模式。對如何提高小規模BOT項目的投資效率、規范項目操作、加強風險控制等問題需要進一步研究解決。三是污水處理廠BOT項目在實際操作中面臨各種類型的風險，其中有些風險已經在實踐中出現，但絕大多數風險還是潛在的，尤其是法律風險，對于項目的正常運營有著重要的影響，建議我國中央政府在推行污水處理市場化改革的過程中，加大對法律法規的制定和完善，從而更好地為公用事業市場化服務；同時，地方政府作為項目運作的實際參與者，應該加大對污水處理項目的風險識別和研究分析，作為項目的授權主體和監管主體，根據具體情況建立相應的風險識別管理框架，對污水處理BOT項目的所有參與主體進行有效監管，以保證BOT項目的合法、有序和順利開展。

4、加快建立和完善相關政策的步伐。(1)建立完善監管體系，創新監管手段。運行良好的監管體系是改革順利進行的必要條件。在國外，績效評價體系是一種有效的監管手段，目前圍內還較少應用，有待研究開發。同時，在監管過程中要掌握好尺度，要一視同仁，在不同性質的企業之間形成良好的競爭環境，以促進企業的績效改進。(2)逐步完善污水處理和垃圾處理政策。目前，我國大部分城市的污水處理費和垃圾處理費沒有到位，難以發揮調節作用。以水價為例，需要基于“污染者付費”原則和節水要求，把價格逐步提高到“保本微利”水平。國際經驗表明，在水價逐步達到全成本回收的水平基礎上，政府同時給予貧困者一定的補貼，這是控制水量消費和使相關處理設施形成良性建設與運營機制的有效管理辦法。(3)加強對人才的培養。地方政府、企業對于改革及其實現路徑的認識尚不清晰，也缺乏專業人才從事這方面的工作，如金融專業人才、系統設計專家、律師、財務專家，急需要加強相關人才的培養。(4)加強對公眾的宣傳教育。供水作為特殊服務，其供給彈性很小，公眾對此一般沒有選擇。同時由于公眾長期接觸供水，已經對供水的客戶服務質量形成習慣，敏感性弱，公眾享受服務的意識還不強烈。此外，污水處理和垃圾處理容易形成“搭便車”的心態，公眾不愿意支付，只愿意享受。因此，有必要加強對公眾的宣傳教育。(5)形成社會監督機制。在國外，公眾參與政策制定方面做得非常突出，且在法律制度上有多種形式充分保證公眾意愿的表達，有利于社會監督效果的提高。因此，我國需要加強公眾對政府、企業行為的有效監督，如建立企業內部的報告系統，向社會公布，內容包括設施的運行情況、年度報告、收支情況和階段總結等，使公眾有知情權。同時，在政策制定過程中需要建立消費者意愿反饋機制，提高政策實施后的效果。

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