超越倫理妥協:行政人員價值沖突消解的指向

陳第華

摘要：價值沖突是公共行政領域的一個普遍現象，解決價值沖突是行政人員的基本職責之一。行政倫理妥協以擇惡棄善、擇小善棄大善為基本袁現形式，是行政人員面臨價值沖突時的一種特殊的行為選擇。從起源上來考察，行政倫理妥協的存在有其客觀的必然性與一定的合理性，然而它卻真切地威脅著行政系統的良性運行。減少乃至消除這些沖擊，關鍵在于通過提高公共行政人員的素質以及創設良好的外部條件，內外兼施，實現對倫理妥協的超越。

關鍵詞：價值沖突；行政倫理妥協；價值選擇；公共利益

中圖分類號：B822.9，D035

文獻標識碼：A

文章編號：1004-1494(2009)04-0020-04

行政倫理妥協作為公共行政領域的一種特殊現象，是公共行政人員在公共價值追尋過程中，為了維護更高的價值目標，而在價值沖突時不得不犧牲某些行政價值的一種抉擇。行政倫理妥協往往需要對特定的價值作出讓步和犧牲，是對當下的大善甚或基本善的暫時放棄。在公共行政人員的倫理規范中，行政倫理妥協幾乎沒有存在的合法性。作為一種“退而求其次”的迂回策略選擇，行政倫理妥協嚴重沖擊著公共行政人員的職業信仰。

一、緣起考察：行政倫理妥協成因探究

行政倫理妥協是行政活動過程中客觀存在的現象。從終極意義上講，行政倫理妥協的存在是由社會矛盾存在的客觀性所決定的，它源于社會生活的復雜性。

(一)行政價值追求的多元化

在現代社會中，每個人都扮演著多重角色，公共行政人員也不例外。他們活動于兩個完全不同的領域，扮演著兩種相異的角色。在私人生活領域，他扮演的是功利性的角色，以追求效應和實際利益為目標；在公共行政領域扮演的是表現性的角色，旨在倡導社會制度與秩序，彰顯社會的價值觀和思想道德。即使在公共行政領域中，公共行政人員同時既是公眾的受托者，也是組織的成員。多元的角色扮演使得公共行政人員在價值追求中出現了不同的價值取向：對公共利益負責還是對公共組織負責；忠于本位職責還是社會職責；維護個人正當權益還是公共利益。通常情境下，這些價值目標都是善的，它們的指向是相一致的。假使行政人員總有能力同時履行不同的職責，抑或這些職責之間相互兼容，那么即使價值多元也不會引起價值的沖突。然而，在現實生活中，一個人往往無力同時履行這些職責，所追求的價值也時常不能兼容，公共行政人員在行政活動過程中總是要作出自己的選擇，暫時放棄一些價值目標。特別是在某些時候，公共行政人員也認為自己不得不采取違背職責的行為…”。就目標善的層次性而言，被妥協的價值往往比所選擇的那些價值目標來得更高，受益面也更大。這正是行政倫理妥協所涵涉的擇小善棄大善，甚至趨惡避善。

(二)政策資源不足對價值追求的束縛

政策適用范圍，包括對不同群體、階層、個體的利益沖突的協調；對不同群體、階層、個體的利益區分；也包括對內外事務、突發和偶發事件的處理。政策本身是為了實現公共目標，并對不同政策目標的不同利益進行區分、協調。一項政策的出臺，其主旨基本有二：一是對新利益目標的追求，一是對現有利益結構進行調整。但在實際運作過程中，政策總是表現為對既得利益者和利益爭奪者之間利益分配關系的調整。既得利益者，除非迫不得已，是不會放棄既有的利益的。為了維護既得利益，他們總是反對社會利益結構的調整。而利益追求者通常都支持對現存的利益結構的調整，希望借此增加利益存量。政策目標的實現以政策資源為基礎和前提。權威資源、人力資源、財物資源、信息資源等政策資源是保證政策目標得以實現的保障。資源的豐富程度不僅構成了行政人員所能企及的行政價值的外部條件，還影響著對利益受損者的補償。由于資源和人的理性都是有限的，公共行政人員所追求的公共利益通常只能滿足大多數人的需要，而對于少數的受損者，又由于資源的有限無法給予充分的補償，致使在政策的執行過程中，總是有些群體獲利而另一群體的利益蒙受損失。羅爾斯在論及“作為公平的正義”時提出了“最少受惠者”，并試圖通過“差異原則”對“最少受惠者”進行補償。制度安排只有能增加“最少受惠者”的福利時，才是合理的。因此，當政策資源不足以顧及普羅大眾時，必然會面臨著對少數群體的利益放逐，使他們承擔著社會進步的代價。

(三)手段對目標的妥協

目的與手段是互為規定、相互融通的整體。目的內在要求有相應的手段，而手段只有從其目的中才能獲得自身的價值。在現實的場域中，手段與目的之組合關系有四種：目的善手段善，目的惡手段惡，目的善手段惡，目的惡手段善。關于后兩者，目的決定論和手段決定論有著不同的見解。目的決定論堅持目的是終極的，為實現目的可以不考慮手段正當與否，集中體現為馬基雅維利主義所宣稱的為了目的可以不擇手段。而手段決定論者則認為目的是變動不居的，目的不但不能證明手段，反而可能因為手段而改變目的之屬性。然而不論是目的決定論還是手段決定論都將目的與手段的關系絕對化、孤立化了。任何事物的存在都是暫時的，都只不過是無限發展過程中的一個環節。因此，目的也只不過是實現更高目的的手段。手段與目的是辯證統一的。理想的行政選擇應是以善的手段謀求善的目的之實現。手段選擇的善有兩個基本依據：終極價值的目的性與現實效用性，即手段的選擇應該符合效用性和道德性統一的原則。手段不僅應當是有效的，而且應當是善的，不僅應當有利于當下直接目的的實現，還要有利于長遠乃至終極目的的實現。

然而現實生活是復雜多變的，行政人員難以總能從備選的善的手段中擇其一以實現目標，有時甚至只有采取必要惡的手段才能保證善的目的的實現。第一種情形如對犯罪分子的懲罰，這些懲罰措施的內在規定性即為惡，而用善的手段又無法實現善的目的，只能采取以惡制惡的方式對它進行規制；第二種如行政處罰，備選的手段都是惡的，為避免行為的放任而導致更大的惡果，只能選擇必要的最小的惡作為手段。上述兩種情景所運用的手段似乎都是惡的，然而對手段的評判必須與目的相連，絕不能孤立地裁決。公正或正義的規則完全依賴于人們所處的特定的狀態和狀況，它們的起源和實存歸因于它們的嚴格規范的遵守給公共所帶來的那種效用。因此，在特定的情境下，公共行政人員不得不采取必要惡的手段以實現公共利益。當然這些手段只能是暫時性的、策略性的。

二、倫理妥協對行政系統的沖擊

(一)威脅行政系統的良性運行

社會分化出專門的行政管理系統，表明行政管理在社會分工體系中有其特有的、預先被規定的功能，這就是社會對行政管理的合理期待。權力的委托轉讓，不僅以相應的監督為條件，亦以相應的期待為前提。公民通過委托授權，期待公共行政人員有效地履行職責，維持社會的良序，使民眾過上公平、自由、人道的生活。另一方面，組織為了有效

發揮自身的功能，要求成員有組織性、忠于職守，經由行政活動，滿足社會的需求和組織的期待，提升公眾對行政組織的認同。就行政人員自身而言，當他們選擇公共行政作為自身職業時就隱含著一個邏輯前提：承諾對委托人負責，切實維護公眾的權益，以實現其人生價值目標。無論是社會、組織還是公共行政人員自身的期待，無一把倫理妥協納入其行為選擇的范疇。行政活動總是力求最高之善，然則在行政價值抉擇的現實困境前，行政人員不得不放棄特定的價值目標，棄大善擇小善，甚至避善趨惡，而這正是與社會、組織和個人的理想相背離的。雖然這種抉擇有其客觀的合理性，但總是難以讓利益相關者認同，致使行政人員產生心理矛盾。當他們歷經苦辛努力追尋的結果連他自己都難以接受時，就可能產生角色失敗感，威脅行政系統的正常運行運轉。

(二)削弱政府的合法性

合法性是探討事物之所以具有“正當性”的“基礎”或其“來源”問題。政府合法性問題也就是關于“政府正當性的基礎或來源”問題。任何政治統治的存在都必須具有合法性，其基礎一般包括意識形態、制度規則和有效性三個方面。我國近幾十年的歷史經驗顯示，意識形態在維持國家的合法性過程中起著決定性的作用。但是政府合法性的維持不能單純依靠意識形態，特別是在社會轉型時期，隨著傳統意識形態的感召力和解釋能力日衰，而新的意識形態尚處于建構過程中，政府行為的制度規范和行為的有效性程度對維持和提升政府的合法性就愈發重要。政府合法性的獲得是歷史根據、民意認同和政府說服能力綜合的結果。在市場經濟發達、公民社會崛起的現代社會，彰顯公共性、承擔公共責任、提供公共服務成為政府獲取合法性的優先選擇。行政管理活動是政府求證自我價值的過程，政府必須通過對社會需求的滿足來證明其存在的必要性和合理性。如果政府在社會公共管理過程中，不能滿足社會與公民的社會需求，或者說不能根據社會與公民對政府的需求來確定自身的價值選擇，那么，即使它是合法的政府，也同樣會面臨生存危機。行政倫理妥協的擇小善棄大善、趨惡避善的行為選擇無疑都與公眾的期待相背離，致使公眾對其信任度下降。合法性作為公眾對政府的主觀性感受與潛在心理預期，信任的危機就是合法性的危機。

(三)存在被濫用的風險

行政倫理妥協作為公共行政活動中不得已而為之的選擇，即使其有著充足的理由，亦非一種滿意的決定。行政主體在作出倫理妥協的決定時就意味著在相互沖突的倫理準則間進行了選擇。一方面他實現了某種行政價值目標，但同時也犧牲了其他的價值目標。在抉擇時如何對價值目標進行優先排序，更多地體現為公共行政人員的自由裁量。自由裁量作為一種非羈束性行政行為，其行為的選擇主要源于公共行政人員的個體自覺。一個行政人員需要“一些基準尺度，將那些進入他的行政活動范圍內的各種不同的、且經常是沖突的對抗性價值觀聯系起來”。法律、法院和被授權的當局都不會給你這些基準尺度，它們在本質上實在是太籠統了。易言之，法律只是為自由裁量行為制定了行為的框架，而公共行政人員享有充分的自主。正是這種自主性使得倫理妥協存在著被濫用的風險。行政價值的追求要求公共行政人員作出積極的努力，減少倫理妥協的出現需要公共行政人員的辛苦付出。然而對于缺乏倫理自主性的公共行政人員而言，倫理妥協為其懶政提供了合法的外衣，是滋生腐敗的溫床。權力的失控是腐敗的本質所在，然假借倫理妥協的名義而進行的腐敗行為卻難以界定。行政人員自主性的缺失和監督的困難使得倫理妥協向低處滑落的風險始終存在。

三、超越倫理妥協：化解行政價值沖突的應然之選

行政活動中的倫理妥協所具有的破壞性及其向低處墮落的可能性使得我們必須要超越行政倫理妥協，通過內塑自身、外設條件減少行政倫理妥協的出現。

(一)從實際出發選擇行政價值

行政生態學認為，任何行政制度和行政行為都不能只是從行政本身做孤立的描述和比較，而必須進一步了解它與周圍環境的相互關系。易言之，行政價值的追尋都與行政體系所處的政治制度、經濟發展水平、社會文化、傳統習俗等環境息息相關，這些外在的環境為行政系統劃定了價值追求的疆域。然而決策從制定到實施是政策主體、政策客體及其與政策環境相互聯系和相互作用的動態過程，政策系統的運行表現為一個系統的不斷輸入、轉換和輸出的過程。在這個過程中，對行政活動產生影響的經濟水平、價值取向、政治體制等都在不斷的變化，原有因條件限制而不得不做出的倫理妥協現時不一定仍需要。因此，要以動態的眼光認識行政倫理妥協，根據環境的變化對價值目標作出調整。特別是當原有的阻礙因素已消除時，不應以妥協的價值作為行政活動的目標。當然環境只是行政價值追求的外在限制，人們在尊重客觀環境的前提下，可以通過自己的努力改造環境，最大限度地消減環境給行政價值追求所帶來的不利影響。

(二)防止虛假的價值沖突

公共行政活動的目標通常是多層次的，這些目標有些是兼容的，有些是相斥的。明顯的兼容和相斥的價值目標對行政人員而言都不難選擇，關鍵在于如何處理那些貌似相斥但事實上是相容的價值目標，如民主和穩定，它們并非此消彼長的零和博弈關系，而是可以達致雙贏的正和博弈的。對這些虛假的沖突，行政倫理妥協絲毫沒有存在的合理性。行政人員必須端正自己的認識，創造條件保證這些價值目標同時得以實現。另一種虛假的價值沖突是沒有處理好原則和策略之間的關系，致使孤立地抓住原則的堅定性而忽視了策略的靈活性。在執行政策過程中，執行者要堅持穩定性與可變性相統一、原則性和靈活性相統一的原則，要善于變通，根據不同時間、不同對象、不同地點、不同條件、不同需要而變通政策，使執行的政策能適應實際情況，取得預期效果。原則的堅定性強調行政價值應“以人民滿意不滿意、答應不答應、高興不高興”為最根本的評價標準。在堅持原則性的前提下，策略的適當變通不僅不會妨礙政策目標的實現，相反，只有堅持靈活性，才能具體問題具體分析，使政策不被教條化和僵化，確保價值目標的實現。

(三)提高公共行政人員的素質

人是行政活動中最具有能動性的主體。就公共行政人員而言，其個人的素質包括業務能力和倫理境界。業務能力包括政治素質、知識素質、能力素質和心理素質。良好的政治素質要求公共行政人員要有堅定正確的政治方向，要有全心全意為人民服務的思想境界。合理的知識結構是行政人員必備的基本條件，現代市場經濟社會要求公共行政人員成為掌握業務與管理科學的“雙內行”。公共行政人員的能力包括洞察力、預見力、決斷力和應變力，在此基礎上，他們還必須具備信息獲取能力、利益整合能力和組織協調能力。良好的心理素質對公共行政人員而言至關重要，尤其在面臨價值沖突時，堅忍不拔的意志、勇于決斷的氣質和競爭開放的性格顯得尤為重要。公共行政人員所具備的業務能力只是其實現行政目標的可能維度，在這可能的基礎上究竟能實現哪一層的價值目標，取決于他們的倫理境界。行政人員的道德價值坐標包括三個主要的向量：其一，行政人員必須建立起對公共利益的信仰；其二，行政人員必須對其執掌的公共權力以及自己的定位有著充分的自覺；其三，行政人員必須確立無私奉獻的價值目標。作為一個職業而言，公共行政的特殊性在于其從業者必須把公共利益而非個人利益作為首要的價值目標。良好的個人素質不但拓展了行政價值的空間，更是超越行政倫理妥協的內源基礎。

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