國外農業災害補償機制的研究及啟示

摘要:由于全球氣候異常變化，世界范圍內干旱、洪澇等自然災害發生的頻率越來越高。近幾年來，我國部分地區遭遇了罕見冰雹雪災、干旱等自然災害，對我國的經濟造成了重大的影響，如何通過建立災害補償機制使影響降到最低程度是急需解決的問題。本文主要介紹了美國、日本、西班牙、蒙古等國家的農業災害補償機制，并就我國如何構筑農業災害補償救助體系進行了探討，提出了相關的對策建議。

關鍵詞:農業災害;補償機制;啟示

中圖分類號:F840.66 文獻標識碼:A 文章編號:1003-9031(2009)12-0054-03

一、引言

由于全球氣候異常變化，世界范圍內干旱、洪澇等自然災害發生的頻率越來越高。近幾年來，我國部分地區遭遇了罕見冰雹雪災、干旱等自然災害，對我國的經濟造成了重大的影響，如何通過建立災害補償機制使影響降到最低程度是急需解決的問題。本文主要介紹了美國、日本、西班牙、蒙古等國家的農業災害補償機制，并就我國如何構筑農業災害補償救助體系進行了探討，提出了相關的對策建議。

二、國外農業災害補償機制分析

(一)美國

農業災害補償體系主要依托《聯邦農作物保險法》和《1994年農作物保險改革法》，取消了政府救濟計劃，通過提供全面的農業保險將農作物生產者納入到農作物保險計劃，而不參加農作物保險計劃的農戶不能得到政府其他計劃的幫助。其特點是聯邦政府提供統一的農業保險框架，并對相關農產品予以保險補貼，各級政府和獲得許可的經營組織在聯邦政府規定的框架內從事保險和再保險業務。根據現行的《1994年農作物保險改革法》，美國農業保險主要有以下幾種類型。

一是巨災風險保險。這是一種基礎性的險種，應投保的農作物，如未投保此項保險，則取消其獲得聯邦政府價格支持、生產調整服務、農業信貸和公共準備金等補助的資格。該險種主要承保因旱災、洪澇、火災、雹災等不可抗自然災害造成的損失，可通過農業部地方辦事處或私營保險公司代理機構獲得。其費用包含管理費和保險費，管理費用僅用來補貼政府在農作物保險方面的運營費用，可區別享受優惠，而保險費則全部由政府補貼。

二是額外風險保險。巨災風險保險僅提供了最低水平的風險保障，生產者可以追加購買多險種農作物保單，獲得更高程度的風險保障。保費的高低因保障水平、作物種類、所在地區的不同而不同，生產者需交納一定數額的管理費用和保險費，政府補貼部分保險費。超出巨災風險保險的額外保險只能通過私人保險公司代理機構銷售。額外風險保險也提供多災害作物風險保險，主要針對與天氣有關的或其他不可抗災害帶來的損失進行保險，對生產者因阻止、延遲或重新耕種所造成的費用進行補償。

三是區域風險項目。區域風險項目以一個縣的平均產量作為擔保產量的基準，如果實際產量低于擔保產量，參加投保的每個生產者都會得到賠償，其不考慮單個農業生產者的產量。區域風險項目享受聯邦政府給予的補貼，不需提供歷史生產記錄，但不能為單個的生產者提供保障。

四是非保險救濟項目。未被巨災風險保險所覆蓋的十幾種作物可以獲得非保險救濟項目的保障。生產者必須向農業部的地方機構報告農作物的種植面積和歷史產量，如果某一地區符合非保險救濟項目條件的所有生產者某年的平均產量均低于正常年份的65%，單獨損失超過平均產量50%，生產者將得到非保險救濟項目的補償，由聯邦農作物保險公司按市場價格的60%進行補償。[1]

(二)日本

根據2003年修訂的《農業災害補償法》，日本對農業災害補償制度實行政府支持下的相互會社模式，并逐步形成依法強制參加農業保險和以合作組織為基本組織形式的農業保險制度。一是風險共濟、自主管理、層級明確的農業保險經營模式。政府通過立法對主要的農作物和飼養動物實行法定保險，保險相互會社(農業共濟組合)負責直接經營農業保險。其不以盈利為目的，強調互助，成員是精通農業技術的農戶，投保人和保險人是統一體。二是架構分為三個層次的農業保險組織。村一級的農業共濟組合設立在各個村(鎮)，只要可保農作物的種植面積超過法定最低限，就自動成為組合的成員。組合負責經營農業保險，與成員簽訂合同，并負責收取保費、評定損失和支付賠款。中層的農業共濟組合聯合會設在各個府(縣)，承擔自己轄區內的農業共濟組合保險業務的分保，并對其進行監督和指導。設在農林省的農業共濟再保險特別會計處只接受聯合會的分保，主要經營農業保險的再保險。三層構架形成了政府領導與農民共濟組合相結合的自上而下的農業保險組織體系。三是實行高額的財政補貼。為了減少農民的保費負擔，日本政府一直對保險費進行補貼，風險越高的地區政府補貼的份額越大。此外，政府部門還承擔農業保險的管理費用。[2]

(三)西班牙

農業保險是傳統的農業國西班牙預防和補償農業災害的主要方式。一是建立了完備的農業保險法律法規體系。主要由1978年制定的《農業保險法》、1979年頒布的《農業保險條例》以及《農業保險發展規劃》等組成。二是實行政府支持與商業運作相結合的公私混合模式。私人農業保險公司負責具體業務的經營，政府向參保農戶提供保費補貼，中央政府和地方政府按一定的比例承擔保費的50%以上。對農業保險的補貼列入國家總預算，補貼總額不能低于年度農業保險保費收入的20%，最高可達50%。國家補貼的用途包括保費補貼、保險賠償基金及在國家農業保險機構收入無法滿足支出時用作預算支出。三是農業保險實行自愿投保原則。農戶如參加保險，必須將其經營的所有農作物都投保。政府鼓勵農民集體投保，目前險種已達到200多個，幾乎覆蓋了所有的動植物產品。四是農業保險體系構成主體完備。主要由保險與養老基金監管總局、國家農業保險局、保險賠償集團、農業保險有限公司等4部分主體組成。保險與養老基金監管總局是農業保險的監管機構，國家農業保險局代表政府負責農戶的保費補貼和保險的宣傳和推廣等，保險賠償集團主要應對巨災損失和作為商業保險公司農業保險業務的最終再保人，農業保險有限公司是經營農險的具體經營機構。[3]

需要說明的是，西班牙政府農業保險補貼政策主要體現在三個方面:首先，在補貼標準上，對不同的投保主體實行不同的保費補貼標準;其次，對不同的保險標的實行差別費率;最后，政府通過調整保費補貼標準和保險費率標準來調整農業種植結構。[4]政府根據宏觀政策的需要制定不同的保險費率和保費補貼標準，通過調整保費補貼率和保險費率來調整農業種植結構。

(四)蒙古

蒙古經常遭受干旱、嚴寒的嚴重沖擊，牲畜生產的風險極高，因此政府推行了指數牲畜保險對牧戶進行災害補償。指數牲畜保險是指當一個區域一定時期內成年牲畜的平均死亡率達到約定的觸發點時，保險人就相應賠付的保險，它包括私營保險市場和政府支持。2005年以前，蒙古實行以單個牧戶牲畜損失為賠付依據的傳統保險方式，但由于存在非對稱信息導致嚴重的逆選擇、道德風險和極高的監督及定損經營管理成本，使得效果不理想。

2006年開始試點以平均死亡率為參數的指數牲畜保險，有效克服了傳統的基于單個牧戶牲畜損失的保險缺陷。基本保險產品(BIP)是一種由私營保險公司銷售并服務的商業性保險，牧民支付全額保費。當牲畜平均死亡率達到約定的觸發點(7%)時，投保人將獲得相應賠付。災害反應產品(DRP)是由政府出資并提供的一種社會安全網產品。只有當牲畜平均死亡率超過BIP的退出點時，政府才進行相應賠付。在指數牲畜保險中，蒙古政府對牲畜損失承擔兩大責任:一是通過DRP對超過BIP退出點的損失進行賠付;二是通過向LIIP(一個由私營保險公司組成的牲畜保險賠付聯合體)提供無限額的超額再保險，成為銷售BIP的私營保險公司的再保險人。[5]

三、對我國的重要啟示

(一)以農業保險為主取代政府的直接救助

一是政府對災害直接救助應轉化為對農業保險經營的財政扶持。我國農戶的生產具有分散化、多樣化、小型化等特點，給農業保險的運營工作造成巨大困難，使農業保險經營成本明顯高于其他險種。作為維持經濟和社會穩定發展必不可少的農業保險，必須由政府提供支持與補助，以完善其發展。根據各國農業保險經營情況，農業保險公司的總成本費用(包括保險公司運營管理費用以及賠款)均超出保費收入2倍左右，如果沒有政府補助和資金扶持，農業保險將難以為繼。發達國家農業保險經營的成功都離不開政府的財政補貼，政府不僅對投保農戶進行補貼，而且對保險公司也進行必要的補貼。目前，我國農業保險發展緩慢的原因主要在于政府補貼力度較輕，造成“政策性保險缺位，商業性保險公司不愿為”的局面。

二是應加強立法建設使農業災害保險制度化。近年來，我國農業保險不斷萎縮，除因其至今無法順利實現市場化經營外，國內缺乏健全的農業保險法律體系來規范農業保險的開展是另一原因。國家要為農業保險的發展以及各級政府、公司參與農業保險提供法律依據，對政府的財政補貼及支持政策、農業保險公司險種設計與費率制定以及農業保險基金的管理運用等規定進行完善，避免以商業方式經營的農業保險出現不均衡發展。政府的支持與補助，關鍵在于保持農戶再生產的積極性，不應僅僅停留在對農戶收入進行補償的階段。

三是因地制宜建立科學的農業保險保障體系。由于我國不同的地區有不同的作物，加上不同的經濟發展水平與文化，使得風險不同，所以農業保險經營不應采取單一模式，而應采用各種模式相互補充，如糧食主產區與畜牧主產區農產品不同，其保險模式也要有所區別。建議在國家統一框架和原則的基礎上，各省自行決定保險扶持的范圍、保險水平、補貼水平等。同時，各地區也可以進行模式創新，例如可以結合農村合作社經營與政府主導模式，形成政府支持并補助的農業相互保險模式，因地制宜建立健全農業保險保障體系。

四是建立農業巨災保險風險基金。政府應該建立農業保險風險基金，在遭受巨災時為保險公司提供一定的保障，維護農業保險的持續發展。資金來源包括政府的財政撥款和保險公司的年度盈余等。

(二)政府提供臨時救助

一方面，出于穩定社會和人道主義原則的考慮，當區域遭受重大自然災害，農業保險的賠償已不足以彌補農業生產者的巨大損失，災害對民生已構成重大威脅;另一方面，農業保險條款所不能覆蓋的災害。這兩種情況都是政府臨時救助行動的“觸發點”。政府需要動用財政資金對農業受災區域進行救助，同時，政府民政部門要組織社會各界開展救災捐贈和社會慈善事業對農業受災區域進行救助。

(三)加強市場化避險工具建設

針對一些規模農業生產者如農業生產加工龍頭企業，其產量大、資金大、信息相對豐富、市場經驗較足，具備參與農產品衍生市場的前提條件。可以建立和完善農產品市場，如期貨市場、期權市場，讓有條件的規模農業生產者運用市場化避險工具來防范農產品價格劇烈波動的風險，為農業生產經營創造穩定的環境。

(四)建立健全防災減損體系

樹立“以防為主，防救結合”的宗旨，建立健全防災減損體系，包括建立必要的防御工程、強化農民的風險教育、加強災后管理等。采取綜合措施，利用現代科學技術，通過興修水利、科學澆灌、人工降雨、人工防雹等，有效進行防災防損。■

參考文獻:

[1]張兆義，鄭適，韓雪.美國農業保險模式發展及對中國的啟示[J].社會科學戰線，2008，(5).

[2]盧豫.國外農業保險模式的成功經驗對我國的啟示[J].中國鄉鎮企業會計，2008，(6).

[3]黃艷、張廣勝、賀煜光.西班牙農業保險及經驗借鑒[J].世界農業，2008，(6).

[4]沈海波.西班牙農業保險概況[J].新農村，2008，(8).

[5]劉世強.蒙古國牲畜保險的最新發展和啟示[J].經濟師，2008，(8).