美國金融監管體制改革趨勢：“傘+雙峰”的模式

摘要:美國自2008年來相繼公布了《美國金融監管體系現代化藍圖》和“金融白皮書”，二者都從金融業長期發展與穩定的角度對美國金融監管體制進行改革，代表了美國金融監管改革的發展趨勢。本文旨在探討美國金融監管體制的長期改革模式，通過對改革方案的分析及與傳統金融監管模式比較，提出“傘+雙峰”的新型監管模式。該模式綜合了傘式和雙峰監管模式的優點，在危機中誕生的“傘+雙峰”式監管模式必將成為當代金融監管體制改革的趨勢。

關鍵詞:金融監管;“傘+雙峰”;趨勢

中圖分類號:F831 文獻標識碼:A 文章編號:1003-9031(2009)12-0061-04

2009年6月17日，美國總統奧巴馬公布了美國聯邦政府制定的“金融白皮書”(以下簡稱白皮書)，這是繼2008年3月29日美國前財政部長保爾森公布的《美國金融監管體系現代化藍圖》(以下簡稱《藍圖》)之后，美國金融監管體系的又一次重大變革。《藍圖》拉開了自20世紀30年代大蕭條以來美國最大規模的金融體系改革序幕。而白皮書又進一步繼承了《藍圖》的改革框架，同時加入了對危機的具體應對措施(如強化對證券化市場的監管，全面監管金融衍生品的場外交易等)。《藍圖》和白皮書對美國金融業的影響可能會超過20世紀末的《美國金融服務現代化法》，并在一定程度上改變美國現行金融監管體系明顯滯后于現代金融業發展的現象，恢復美國金融中心的地位和信心。

一、美國“傘+雙峰”式改革的制度分析

通過對《藍圖》的分析，可以發現，美國此次金融監管體制改革的最終模式是在“傘”的基礎上吸收了“雙峰”的結構特點。因此，本文提出“傘+雙峰”的新型金融監管模式，并對幾種模式分別進行介紹，以便說明“傘+雙峰”模式的合理性。

(一)傘式監管模式

1999年《金融服務現代化法》的通過，正式確立了傘式功能型監管模式(見圖1)。美聯儲作為整個監管體系的總監管者負責監管整個金融體系的穩定，同時又根據功能不同來劃分不同監管者的職能范圍。可見，這種監管體制不是純粹的功能型監管，它也特別加入了傘式總監管人這一元素。美聯儲不僅僅只負責其會員銀行的監管，而且要對整個金融體系的穩定負責，并擔負起不同職能監管者之間的協調工作。

這種監管模式保留了較多機構監管時代的殘余，監管模式仍然停留在分業監管時期。因此，美聯儲對金融控股公司的傘形監管，其實質還是一種混業經營下的分業監管模式，監管仍是各自為政，這隱含了美國金融監管體制中的內在矛盾，并在次貸危機的爆發和蔓延中有了集中的體現。

(二)雙峰式監管模式

典型的雙峰式監管模式是Taylor提出的基于監管目標來設計監管體制的思想的一部分(見圖2)。Taylor指出，金融監管最主要的目標有兩個:一是針對系統性風險進行審慎性監管，以維護金融機構的穩健經營和金融體系的穩定，盡量防止發生系統性金融危機或金融市場崩潰;二是針對金融機構的機會主義行為進行合規(行為)監管。為此，Taylor提出了雙峰式監管模式。[1]

它是在金融業綜合經營體制下，對完全統一和完全分業監管的一種折中模式。這種監管模式基于監管目標長期穩定的前提，將所有金融產品都置于兩個目標監管機構的監管之下，理論上能夠較大地消除監管漏洞。同時，監管目標的差異性在很大程度上減少了監管機構之間的惡性競爭和監管沖突。[2]

(三)“傘+雙峰”的新型監管模式

從圖3中可以清晰地看到，《藍圖》所希望建立的監管模式兼有傘和雙峰兩種監管模式的特征，是對兩種模式的繼承與創新。其中不僅包括美聯儲作為總監管者的核心地位，更引入了雙峰式模式的兩個不同監管目標的監管機構——審慎金融監管局和商業行為監管局。

新監管模式將監管體系分成三大部分:一是著眼于解決整個金融市場穩定問題的市場穩定監管;二是著眼于解決由政府擔保所導致的市場紀律缺乏問題的審慎金融監管;三是著眼于對商業行為和消費者權益的商業行為監管。[3]其中，市場穩定監管者(美聯儲)充當“傘+雙峰”的“傘骨”，兩個監管機構充當“雙峰”來執行目標型監管職能。因此，筆者認為美國目前正在試圖提出“傘+雙峰”的監管模式。

二、“傘+雙峰”模式的優勢分析

(一)實現了成本與效率的最優化

繁多且職能相同的金融監管機構使得美國監管成本異常昂貴，據估算，美國監管成本占被監管的銀行非利息成本的10%~20%，是被監管企業沉重的負擔，從而刺激金融機構從事高風險業務。改革以后，金融機構將不會再忙于應付不同監管者的重復檢查，而只需要向兩個職能明晰的監管部門報送不同的材料，這將較大地消除監管重疊，節約監管成本。通過牽頭監管機構(美聯儲)的定期磋商協調，監管機構間相互交換信息和密切配合，避免了多重監管機構之間互相協調的成本和難度，可以最大限度地降低監管成本，提高監管效率。

(二)實現了統一與制約的平衡

由于監管目標的不同，新模式在一定程度上保持了監管機構之間的制約作用。同時，各監管主體在其監管領域內保持了監管規則的一致性，既可發揮各個機構的優勢，又利于貫徹監管指令，同時防止了相互推諉、扯皮現象的發生。另外，新模式避免了由于較多同一或相似職能的監管者監管同一類型金融產品所導致的惡意監管競爭。在新監管模式下，每個目標監管機構都負責對所有金融機構進行單一目標的排他性監管，從根本上消除了監管者之間的惡性競爭，進而減少了因大公司頻繁倒閉而引起的系統性風險。

(三)保證了信息交流的順暢

現有的監管體制使美聯儲難以對所有金融機構進行實時監管，使得很多有價值的信息不能及時傳達至美聯儲。根據規定，除非出現重大危機事件，美聯儲不得對本由職能監管部門所監管的金融機構進行直接監管。但是，美聯儲作為美國的中央銀行，同時負責貨幣政策的制定和支付結算體系的管理，其做出的決策往往會對金融機構產生重大影響。如果由基層反映出的信息不能及時傳導至美聯儲，將導致聯儲做出決策時有較大偏差，這在本次金融危機中表現得尤為明顯。美聯儲在危機爆發前的相當長的時間里幾乎沒有任何防范措施，美聯儲由于信息缺乏使得本可化解的危機變得一發不可收拾。新監管模式由于消除了不同監管機構間的信息障礙，使得美聯儲成為最終且唯一的實際信息匯總者，這對于提高信息交流的有效性和美聯儲決策的科學性具有重要意義。

(四)避免了功能劃分不清的混亂

傘式功能監管的主要缺陷在于其以功能作為唯一監管標準。然而，不是所有金融產品都能夠確切劃歸為一種特定功能種類，而且金融產品的功能往往是多樣的，根據其中一個功能將其分配給一個功能監管者必然導致監管漏洞。[4]這就使得功能型監管模式一旦確立就缺乏長期的穩定性，而目標型金融監管模式可以較好地避免這一點。無論金融產品的功能如何復雜，其監管目標都是不變的，即以降低系統性風險為目標的審慎性監管和以降低非系統風險為目標的合規性監管。正如Goodhart所說，只有將監管目標明確定義，并且準確無誤地將實現監管目標的責任委托給監管機構，監管才有可能有效地進行;只有在監管責任明確的前提下，才能討論監管責任的有效性和透明度;只有監管機構明確各自的監管目標，才有可能產生明確的內部控制重點，避免各監管目標之間的沖突。[5]金融市場的高度發展所導致的金融產品的融合使得功能型監管喪失了有效性，而目標劃分明確的目標型監管模式則重新得到重視。

三、“傘+雙峰”模式的缺陷分析

(一)加劇央行代理監管職能的負面效果

由于貨幣政策的逆周期性和銀行監管的順周期性，中央銀行責任越大，就越容易受到各種政治力量的干擾，從而影響貨幣政策的獨立性和銀行監管的效率。同時，負有監管責任的央行為了不成為金融危機中受指責的對象，作為最后貸款人，往往存在過度借貸傾向，從而導致嚴重的道德風險，即金融機構利用中央銀行的援助來減少內部風險控制的成本，并從事高風險投資活動。這種道德風險的存在弱化了市場力量對經濟主體的約束，致使其行為扭曲，嚴重影響監管的效果。藍圖不僅沒有分離美聯儲監管權，反而使其監管職能空前擴大，這必然導致央行代理監管權的負面效應進一步擴大。長期來看，改革難以有效防止道德風險，不利于美國金融市場的穩定。白皮書在這一點上進行了修訂，建議創立由美國財政部領導的金融服務監管委員會，與美聯儲進行權力制衡。同時，美聯儲在實施緊急借貸方面的權力也將在一定程度上受到美國財政部的限制。然而，一旦出現類似嚴重金融危機之時，財政部是否會有效行使其權利也是值得懷疑的，這一點在美聯儲史無前例地援助房地美和房利美中非常明顯。

(二)殘留雙峰式監管的固有缺陷

雙峰式監管的弊病主要表現為較差的適用性。正如Taylor所說，雙峰式監管模式可能存在監管上的“灰色區域”，即使不同金融產品的監管目標是一致且長期不變的，不同金融產品之間監管手段和側重點仍存在差異，而每個監管目標只設立一個監管機構并不能保證處理好這些差異。[6]例如，證券交易委員會(SEC)與商品期貨交易委員會(CFTC)的合并就可能導致十分嚴重的監管問題。CFTC監管的市場是為全球貿易提供私人資助的保險的市場，投機者在其中作為個人保險人承擔套期保值者所轉嫁的風險。因此，只要交易是合法的，CFTC就必須對市場方向保持中立。而SEC管理用于籌集和轉移資金的投資市場，由于絕大多數證券不具有保險功能，大多數投資者只能從價格上漲中獲利，因此，SEC必須采取限制股票價格的做法。將CFCT并入SEC只會使得SEC將以往用于監管證券市場的做法應用于期貨及衍生品市場，而即使新的SEC能夠避免這種情況，國會也可能因為監管的雙重標準對其監管產生質疑。因此，監管漏洞的消除只是理論上的，在現實中的可操作性較差。同時，一些學者擔心，金融安全局可能會以金融安全為尚方寶劍，凌駕于金融監理局之上，從而使金融監理局處于從屬地位。[7]

(三)難以避免金融創新帶來的系統性風險

在現代金融體系中，由于金融創新使得索償權傳遞鏈條越來越長，代理機構的作用愈發顯得重要。但是，其中許多代理機構(如抵押貸款公司)的運行不受金融安全網保護也不接受銀行監管，其行為卻仍然具有系統性影響。由次貸危機的發展可以看出，危機最初源于銀行體系之外的市場問題，但通過一系列傳導途徑威脅到了銀行體系的安全，而且這種威脅以前所未有的速度向各國乃至全球迅速擴散。這在一定程度上說明傳統的政策工具針對新型市場風險的有效性極差。[8]但從《藍圖》中并沒有看到對于這類新型安全問題的制度安排，《藍圖》中唯一能夠有所反映的是成立聯邦按揭監管委員會，對按揭產品進行標準化，這只是簡單地將金融安全網進一步擴大到抵押貸款領域，而白皮書也只是將監管領域進一步擴大到對沖基金和信用評級機構。由此可見，改革措施不可能不受到次貸危機的影響，最后很可能只是針對次貸危機所暴露出問題的小修小補，并不能從根本上設計出一套應對類似風險的運作機制。此外，這次改革是將兩個舊的監管模式進行合并，而這兩種監管體制能否有效銜接并最終實現“1+1>2”的效果還有待觀察。

四、結語

綜上所述，由于功能型監管模式已經不能適應美國的金融發展與穩定，因此，在現有監管模式中加入目標型監管模式是改革的必然趨勢。美國宣布的金融監管體制改革方案，著重對其監管模式做了調整，由原來的傘式功能型監管跨越到一種新型的“傘+雙峰”的監管模式。這種監管模式綜合了傘式和雙峰式目標型監管的優點，通過協同作用，在一定程度上規避了美國目前功能型監管的不足，保證了監管的效率及信息交流的順暢。“傘+雙峰”式監管模式代表了現階段及未來一段時間內美國金融監管改革方向，對防范未來金融危機的發生起到積極的指引作用。

然而，此次監管體制改革還存在諸多困難。首先，由于改革涉及方方面面的利益，各方面分歧嚴重，使得方案的實施困難重重。[9]其次，與《藍圖》的最初立場(應對來自歐洲大陸重新獲得生機的傳統金融業的競爭，激發華爾街金融創新的能力，徹底改變美國金融市場競爭力落后于歐洲及部分新興市場的局面)相比，《藍圖》實際的改革路徑無法不受到次貸危機的影響，其體系的前瞻性和徹底性將深受局限，很難達到預期的改革效果。[10]這些都預示著美國金融監管體制改革的實施之路將相當漫長。■

參考文獻:

[1] Michael W.Taylor.Twin Peaks:A Regulatory Structure for the New Century，Center for the Study of Financial Innovation [J]，London，1995， December.

[2]李宏瑾，項衛星.論各國金融監管的體制安排問題[J].世界經濟文匯，2006，(1).

[3]鄧翔，李雪嬌.“次貸危機”下美國金融監管體制改革分析[J].世界經濟研究，2008，(8).

[4]姜立文.金融功能監管模式新論[J].華北金融，2008，(2).

[5]Goodhart， C.A.E.The Organizational Structure of Banking Superision [M]，Financial Markets Group，LSE，2000.

[6]Marc Quintyn，Michael W.Taylor.Regulatory and Supervisory Independence and Financial Stability [R].IMF Working Paper WP/02/46， 2002，March.

[7]趙靜梅.美國金融監管結構的轉型及對我國的啟示[J]，國際金融研究，2007.12.

[8]李政.從美國次貸危機看金融創新與金融監管的關系[J].海南金融，2009，(4).

[9]Henry M. Paulson， Jr.，Robert K. Steel，David G. Nason.The Department of the Treasury—Blueprint for A Modernized Financial Regulatory Structure [R]，March 2008.

[10]徐克恩，鄂志寰.美國金融監管體系的重大變革——《美國金融監管體系現代化藍圖》評析[J].國際金融研究，2008，(5).

Study on the Tend of Regulation and Supervision Reform in America:

“the Umbrella and Twin Peaks” Pattern

ZHUYao-yao， Li Chen

(Department of Finance，Hunan University，Changsha 410079 ，China)

Abstract: The “Blueprint for a modernized Financial Regulatory Structure” and the “Financial Regulatory Reform: A New Foundation” were put forward since 2008 in America，both of which were trying to reconstruct and strengthen the development of financial regulation of the United States in the long run.The primary goal of this paper is to explore the new regulatory structure named “the Umbrella and Twin Peaks Pattern”. Based on a comparative study， we draw a conclusion that the new structure shares the advantages and disadvantages of both the Umbrella Supervision and the Twin Peaks Supervision and that the Umbrella and Twin Peaks Pattern represents the trend of the reform in regulation structure.

Keywords: financial regulation;the umbrella and twin peaks pattern;trend