一項彪炳史冊的政治體制改革之舉（上）

今年是地方人大常委會設立三十周年。三十年前，1979年7月1日，具有重要歷史意義的五屆全國人大二次會議通過了《關于修正憲法若干規定的決議》和作為七個重要法律之一的《地方組織法》，規定縣和縣以上的地方各級人民代表大會設立常務委員會。這一值得載入史冊的重要規定，在1982年憲法中重新得到確認。這是我國政權建設的重要進步，是人民代表大會制度的重大發展，是一項彪炳史冊的政治體制改革創舉。

讓我們回顧這段歷史，總結歷史的經驗，追尋人民民主發展的足跡，這對加強和改進人大工作，進一步堅持和完善人民代表大會制度，堅持走中國特色社會主義政治發展道路，具有重要的理論和實踐意義。

一、設立地方人大常委會曾經“三上三下”

一個好的政治制度的建立，往往要經過一個曲折發展的不平凡的歷程，設立地方人大常委會就曾經“三上三下”。

(1)一上一下:建立的是“議行合一”的不適宜體制。

我國人民代表大會制度在新民主義革命時期孕育，在社會主義建設時期發展，但是，從1954年到1978年，為何在相當長的一段時期內，設立地方人大常委會數次提上議事日程，卻沒有付諸實施?

大家知道，馬克思總結巴黎公社的經驗曾經倡導過“議行合一”。新中國建立前后 ，作為國家權力機關的人民代表大會的前身是人民代表會議。1940年1月，毛主席《在晉綏干部會議上的講話》中說:“人民代表會議一經建立，就應當成為當地的人民的權力機關，一切應有的權力必須歸于代表會議及其選出的政府委員會。”在這里“政府委員會”不僅是代表會議的執行機關，又是它的常設機關，也就是“議行合一”的機關。

在1954年制定憲法時，有人提出一項重要的建議:地方各級人大也應當和全國人大一樣設立常委會。但是這一建議沒有被采納，仍然采用了“議行合一”的體制。劉少奇同志在關于憲法草案的報告中說明沒采納的主要理由是:地方各級人大沒有立法權，工作不像全國人大那樣繁重。而且地域小，易于召集會議。如果另外設立人大常務機關，會使“機構重疊，造成不便”。實踐證明，地方政權機關這種“議行合一”的體制是不完善的。不另設人大常設機構表面上避免了“機構重疊、造成不便”，實際上體制不健全，造成了更大不便。事實上省市人大都做不到每年召開兩次會議，政府人民委員會很難承擔人大閉會期間的許多日常工作。當時遇到的一個很現實的問題就是政府領導成員和法院院長在人大閉會期間缺額怎么辦?為解決這個難題，全國人大常委會不得不于1955年11月通過一個《關于在地方各級人民代表大會閉會期間省長自治區主席市長州長縣長區長鄉長鎮長和地方各級人民法院院長缺額補充問題的決定》，明確地方人民委員會行使地方國家權力常設機構的任免職能。自己任命自己，自己監督自己，與理與法都說不上完全適宜。可以說，這一體制最大的缺陷是不便于國家權力機關對國家行政機關和司法機關的監督。

1957年3月，時任全國人大常委會副委員長兼秘書長的彭真同志指出:“現在我們的省、市、自治區和縣人民代表大會都只有人民委員會，而代表大會本身沒有常設機關。因此，在人民代表大會閉幕之后，就沒有一個對政府工作經常進行監督的機關。這種議行合一的制度，在今天就不完全適宜了。因此，我們省、市、自治區有考慮設立常委會的必要。”他還進一步指出:“這種制度的設立和實施，將使我們國家的政治制度和民主生活更加健全。”

(2)二上二下:全國人大常委會機關的改革方案被“反右派”反掉。

1956年9月召開的黨的第八次全國代表大會，在確定大規模的群眾階級斗爭基本結束，正確處理人民內部矛盾成為國家政治生活主題的條件下，提出了擴大人民民主、健全法制的方針。尤其強調認真地有系統地改善國家機關，加強人大對政府的監督。1957年4月`8日，鄧小平同志在《共產黨要接受監督》的著名報告中開門見山地指出:“黨要接受監督，黨員要接受監督，八大強調了這個問題。毛主席最近特別強調要有一套章程，就是為了監督。”這一要求自然和地方人大因不設常設機構、削弱人大監督形成明顯反差。1957年新年前后，彭真同志率全國人大代表團訪問蘇聯和東歐，從莫斯科到貝爾格萊德一路研究他們的議會結構。回國后，在彭真同志直接領導下，全國人大常委會機關黨組進行了一次關于健全人大制度的研究。在其后提出的改革方案中很重要的一項就是，建立縣級以上地方各級人大常委會和常設委員會，加強對地方各級國家機關的監督。其具體內容主要有三點:一是為了進一步健全地方各級人民代表大會制度，加強對地方各級國家機關的監督，縣級以上地方各級人大一律設立常委會。常委會建立后，原由同級人民委員會行使的一部分職權劃歸常委會，并對地方國家權力機關的職權提出了具體方案，包括給予省、直轄市人大及其常委會“一定范圍的立法權限”。二是為了便于集中代表所反映的群眾意見和要求，便于對若干方面的問題進行深入的系統的研究，省級人大可以根據工作需要，設立若干委員會。縣、市人大常委會可以設立若干小組或由常委會委員分工辦事，并對委員會的任務、組成等提出了具體意見。三是全國人大常委會對地方人大常委會的工作可以進行監督;全國人大和地方人大各委員會，在工作上應取得密切聯系。1957年夏天舉行的一屆全國人大四次會議上，也有代表提出縣級以上地方人大應當設立常委會。如來自浙江省的全國人大代表、著名愛國民主人士陳叔通就提出:“劉少奇委員長說過，省人大閉會以后就是省人委，它既是行政機關，又是監督機關，這樣不好。地方也要設常委會，但憲法上沒有這一條。這個問題是在今年人大決定還是明年決定?”實際上，這次會議的一個重要內容是“反右派”。且不說陳叔通代表的修憲建議“不合時宜”，全國人大機關的關于完善人大制度的改革方案不久也成為批判的對象。1957年6月26日至7月15日，一屆全國人大四次會議舉行。這次大會的一個重要內容，就是批判右派分子。先后在大會上發言的共有408人，被點名為右派的20多名全國人大代表作了檢討。在這種氣候下，中共全國人大常委會機關黨組經過半年多的探索和研究，精心準備的健全人民代表大會制度的方案，包括相應地修改憲法和組織法的建議，不可能在大會中提出來。此后，不僅方案被長期擱置，而且參加設計方案的一些同志也多次受到打擊和迫害。

(3)三上三下:上下共識的正確舉措因“文革”而流產。

1965年，隨著全國經濟走出低谷，形勢逐步好轉，民主制度建設也一度開始“回暖”。表現在人大制度建設上就是黨中央和全國人大常委會從實際需要出發，重新提出了縣級以上地方各級人大設立常委會的問題。當時具體考慮有兩點:一是隨著社會主義革命和建設事業的發展，新的工農業生產高潮正在形成，為了完成三屆全國人大一次會議提出的四個現代化建設的目標，實施備戰備荒的方針，適應加強備戰和繁重工作的需要，必須加強地方政權機關建設，其中一個重要舉措就是加強地方政權機關的干部隊伍建設。設立地方人大常委會一方面可以吸收一批解放前參加革命工作、已屆中年老年的干部到人大工作，又可以及時選拔年輕力壯的優秀干部充實行政機關。二是鑒于縣級以上地方人大每年只開一兩次會議，難以承擔經常性工作，設立常委會可以及時討論決定本地區的重大事項，切實加強對政府和司法機關的監督，做好大會閉會期間的各項經常性工作。正是基于這樣的考慮，從中央到地方很快就對縣級以上地方各級人大設立常委會的問題取得了共識。各地方也很積極，先后有兩個省率先提出了設立人大常委會的具體方案，報請中央批準。然而接踵而來的“文化大革命”，不僅使設立地方人大常委會的方案再次流產，而且使各級人大停止一切活動，長達八年之久。

二、剛復出的彭真同志著力從法律上解決兩大問題

1978年12月召開的黨的十一屆三中全會，總結了歷史經驗特別是“文化大革命”的沉痛教訓，在作出全黨全國工作重點轉移到經濟建設上來決定的同時，強調健全社會主義民主，加強社會主義法制，使我國人民代表大會制度建設進入了一個嶄新的發展階段。適應民主政治發展要求的關于設立地方人大常委會的問題再次被提了出來。

1979年2月，由剛剛復出的彭真同志擔任主任的全國人大常委會法制委員會首先抓地方組織法、選舉法等幾個關于國家機構方面的法律的修訂工作。在修訂地方組織法中碰到了兩大問題:除了地方人大是否設立常委會這個老問題以外，還有一個是“文革”中設立的地方各級“革命委員會”怎樣處理，是恢復原來的“人民委員會”名稱，還是一律叫“人民政府”。1979年2月，全國人大常委會法制委員會法律室書面征求各地對地方各級人大和地方各級革委會組織法修訂二稿的意見，同時深入各地調研。許多地方對上述兩個問題提出了明確的意見和建議:一是強烈要求改掉名聲不佳的“革命委員會”名稱，恢復“人民委員會”或者叫“人民政府”。二是普遍贊成省一級人民代表大會設立常委會，有的還建議縣一級也應一并考慮設立常委會。理由是:1.設立常委會可以在本級人大閉會期間行使權力機關的職權，避免由行政機關越俎代庖。2.可以同本級人大代表保持經常聯系，發揮代表應有的作用。3.可以監督本級政府的工作。4.也有利于組織精干的政府機關，加強地方政府的工作。

1979年5月3日，彭真同志和一些同志談話時指出兩點:一是規定革命委員會是人大的常設機關，又規定它是政府，這是自相矛盾，從法制、法理上很難解釋。革委會是文革的產物，與法制不能并存，改革委會為人民委員會是順理成章的。二是縣級以上各級人大設立常委會，從法理上講是要使政府一切工作人員受到人民監督。在人民代表大會閉會期間，常委會可以監督本級政府、法院、檢察院的工作。人民群眾有什么意見可以向地方人大常委會提出。法院副院長、審判員，檢察院副檢察長、檢察員可以由地方人大常委會任免。地方人大常委會還可以隨時補選和撤換代表。這樣符合中央擴大民主，法院、檢察院保持獨立性的精神。

三、鄧小平同志作出批示，老大難問題終于一錘定音

1979年5月17日，彭真同志就取消革命委員會和地方人大設立常委會兩個問題向黨中央寫了請示報告，提出三個解決問題的方案:第一，用立法手段把革命委員會體制固定下來。這樣做，不贊成的人可能很多。第二，取消革命委員會，恢復人民委員會。這樣做，在名義上雖然取消了革命委員會，但對擴大人民民主、健全社會主義法制不一定能有多大實質性的幫助和改進。第三，縣以上地方人民代表大會設常務委員會，并恢復人民委員會，包括恢復省長、市長、縣長等名稱，有利于擴大人民民主，健全社會主義法制。

這個報告送給了中共中央秘書長胡耀邦同志，請他轉黨中央主席、副主席。5月17日當天，胡耀邦批示:照轉。請華主席，葉、鄧、李、陳、汪副主席閱批。鄧小平很快作了批示:“我贊成第三方案，相應的這次人大只修改憲法這一條，其他不動。這個問題建議在人大會前議一下。”華國鋒批示:“耀邦同志在常委開會時提出議一下。”中共中央政治局常委討論同意后，5月31日，胡耀邦即將批件請彭真、程子華同志閱，并批示“組織法和選舉法請按鄧副主席批示原則修改”。

按照中央精神，全國人大常委會法制委員會起草了地方組織法等法律的修訂草案，提交1979年6月舉行的五屆全國人大常委會第八次會議審議。常委會組成人員贊同縣級以上地方人大設立常委會，但有一些委員不同意將革命委員會改為人民委員會，應改為人民政府。會議最后通過第五屆全國人大常委會關于在縣級以上的地方各級人民代表大會設立常務委員會，取消地方各級革命委員會，設立地方各級人民政府等議案，提請五屆全國人大二次會議審議。從1954年算起歷經25年、三次“流產”的地方人大設立常設機構問題，終于一錘定音。

四、地方人大設立常委會從政治體制改革的角度看，具有兩大重要意義

此后，按照新的地方組織法的規定，從1979年8月至1980年，全國各省級人大常委會先后建立;1980年，各市級人大常委會先后建立;1980年下半年到1981年底，共2700多個縣級人大常委會先后建立。地方各級人大常委會設立的重大意義，從政治體制改革的角度看，主要有兩大重要意義:

第一，它體現了正確分權原則，有利于發揮中央和地方兩個積極性。

鄧小平同志關于《黨和國家領導制度的改革》的重要講話是我國進行政治體制改革的綱領型、指導性文件。講話明確指出要通過改革消除黨和國家具體制度中權力過分集中的現象。他指出:“過去在中央和地方之間，分過幾次權，但每次都沒有涉及到黨同政府、經濟組織、群眾團體之間如何劃分職權范圍的問題。我不是說不要強調黨的集中統一，不是說任何情況下強調集中統一都不對，也不是說不要反對分散主義、鬧獨立性，問題都在于“過分”，而且對什么是分散主義、鬧獨立性也沒有搞得很清楚。黨成為全國的執政黨，特別是生產資料私有制的社會主義改造基本完成以后，黨的中心任務已經不同于過去，社會主義建設的任務極為繁重復雜，權力過分集中，越來越不適應社會主義事業的發展。對這個問題長期沒有足夠的認識，成為發生“文化大革命”的一個重要原因，使我們付出了沉重的代價，現在再也不能不解決了。”地方人大設立常委會雖然還不直接涉及黨政分開，而主要是把中央過分集中的權力分一部分給地方，特別是賦予省一級、較大的市一級人大及其常委會部分立法權，這在國家體制上無疑是一個大的進步， 有利于在中央的統一領導下充分發揮地方的主動性、積極性，使法律法規更好地適應我國國土遼闊、區域情況不同的需要，對保障和促進地方的改革、發展、穩定、和諧發揮了十分重要的作用。1984年5月28日，彭真同志在全國人大常委會委員、各代表團團長和省級人大常委會負責人座談會上的講話中指出，建立縣級以上地方人大常委會，目的就是下放權力，把中央過分集中的權力分一部分給地方。他具體分析說:“幾年來的實踐證明，這樣做，比較好。所以，憲法就規定這個制度。它的精神就是發揮兩個積極性，一個是中央的積極性，一個是中央統一領導下的地方的積極性。建國以來講條條塊塊，就是講的中央和地方的關系，但是往往一統就死，一放就亂，沒有很好解決。毛主席在世時，多次講過，統一有統一的好處，但也有不利的一面。歐洲發展得快，一個原因是分成了許多國家。美國發展也快，一個原因是各州有相當的權力。我們的國家這么大，有的省幾千萬人，有的省上億人，相當于一個大國，至少也是中等國家，各地社會、政治、經濟、文化發展又很不平衡，什么都統到中央不行。中央過分集權對社會主義事業的發展不利。中央管不了那么多的事情。憲法賦予省、自治區、直轄市人大及其常委會那么大的權力，原因就在這里。”

第二，它體現了“從制度上解決問題”的精神，進一步完善了人民代表大會制度。

鄧小平同志總結歷史的經驗，強調必須從制度上解決問題，即解決民主制度化、法律化的問題。建設社會主義民主政治，最核心的內容就是使民主制度化、法律化，“使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人的看法和注意力的改變而改變”。“制度更帶有根本性、全局性、穩定性和長期性。”“制度問題關系到黨和國家是否改變顏色，必須引起全黨的高度重視。”一定要立足于從民主制度上解決問題，這是鄧小平民主法制理論的精髓所在。黨的十七大向世人昭示:“人民民主是社會主義的生命。”“確保權力正確行使，必須讓權力在陽光下運行。”特別強調要健全民主制度，豐富民主形式，拓寬民主渠道，堅持用制度管權、管事、管人，建立健全決策權、執行權、監督權既互相制約又互相協調的權力結構和運行機制。設立地方人大常委會沖破了“議行合一”的傳統束縛，消除了具體制度中存在的弊端，增強了國家權力機關對國家行政、審判、檢察機關的監督，從制度上保障國家機器的健康運轉。前不久，王漢斌副委員長在接受記者采訪時說，30年的實踐證明，設立地方人大常委會是個創舉，它保證了全國各族人民在依法實行民主選舉的基礎上，更加有效地實現了民主決策、民主管理、民主監督的經常化、制度化，保證了國家機關合理分工、協調一致地高效運轉，從而使人民代表大會制度這一根本政治制度的觀念意識從最基層得到了深入，組織方式從最基礎得到了保證，職能作用從最日常得到了發揮，人民民主的政治權力從最根本上得到了保障。

(未完待續)