地方立法“提前介入”利弊析

地方立法中的“提前介入”是當前立法工作實踐中遇到的比較現(xiàn)實的問題。那么，何謂“提前介入”?這就先需要涉及到法規(guī)審議中的“審次”概念。立法法規(guī)定，列入全國人大常委會會議議程的法律案，一般經(jīng)三次會議審議后再交付表決，即通常意義上的“三審制”。那么，地方立法實行怎樣的審次制度呢?立法法中并無統(tǒng)一的規(guī)定。立法法頒行至今，各省級立法機關(guān)大都依據(jù)立法法的原則制定了地方性法規(guī)立法程序規(guī)定，其中大部分省份都將地方性法規(guī)的審次制度定為“二審制”，第二次審議完畢后，即可交付會議表決。然而近年來的立法實踐中，負責“二審”的統(tǒng)一審議機構(gòu)往往會以“提前介入”的名義參與一審的調(diào)研、論證、會商和起草工作，甚至與一審有關(guān)部門逐條研究條款;待法規(guī)進入二審后仍由相關(guān)人員繼續(xù)負責二審工作，以此保障“法規(guī)的完整性和前后銜接”，此便為“地方立法的‘提前介入’”。

那么，如何看待地方立法的“提前介入”呢?筆者以為，這樣一種工作方式有利有弊，須結(jié)合工作實踐，謹慎加以運用。

其好處在于:其一，有利于節(jié)約立法成本。任何一部法律的制定都要付出相應(yīng)的立法成本，這種“成本”一般都表現(xiàn)在一定的物質(zhì)支持和后勤保障方面，例如立法考察、立法調(diào)研、委托專家論證等等都要產(chǎn)生必要的費用，二審機構(gòu)提前介入到一審工作中來，上述的立法活動當然也會一并參加，那么在二審程序中便可相應(yīng)地減少或省略一些重復(fù)性的立法活動，從而降低了立法成本，節(jié)省了立法資源。其二，在一定程度上有利于保障一審和二審工作的銜接。因為一審機構(gòu)的提前介入，在法規(guī)起草階段遇到的問題乃至于法條、篇章、體例的沿革及一審中相關(guān)協(xié)調(diào)、溝通事項，二審的“提前介入”人員都比較清楚和明了，如果在二審程序中再觸及類似問題便可以把握方向，避免一審和二審的相互沖突，利于問題的解決，這也是主張地方立法中應(yīng)盡可能“提前介入”者的最重要理由。其三，能夠提高立法效率。這一好處自然是顯而易見的，從前述兩條理由中會很自然地得出這一結(jié)論。試想，“提前介入”能夠減少一些諸如立法考察、立法調(diào)研等方面的活動，還能對工作中遇到的突出問題避免重復(fù)性的論證和研究，工作效率當然能夠得以提升。

在理清上述種種益處的同時，我們也不能不注意到，地方立法的“提前介入”確實存在著一些很難克服的弊端:其一，地方立法的“提前介入”模糊了立法的審次制度，消解了立法法規(guī)定的這一制度的本來意義。法律之所以規(guī)定審次制度，無論是全國人大的“三審制”還是各地方人大實踐中實行的“二審制”，都是意在以相對規(guī)范和完備的程序保障立法的合法性、公正性、可行性，這就如同我國司法體系中案件的“二審終審制”一樣。如果有人以成本和效率等等作為理由，建議案件審理將“二審并為一審”或者“二審提前介入一審”，無論在理論上還是實踐上都是行不通的，那么立法上就能夠行得通嗎?其二，地方立法的“提前介入”不利于破除立法中的部門利益。毋庸諱言，現(xiàn)在地方立法的起草者大都還是以政府行政部門為主，表面上看“提前介入”這種工作形式似乎能夠減少起草部門的任意所為而消減一些部門利益，實際上由于人員和力量所限，立法機關(guān)的“提前介入”往往被強勢的政府部門所灌輸和導向，從而逐漸形成了思維定勢，更重要的是，法規(guī)的二審階段仍然由同一批“定勢者”所操作，本應(yīng)在二審中需仔細研究的某些部門利益條款反而最終固化，這不能不引起我們的深思。其三，在某些情形下，地方立法的“提前介入”對提高立法質(zhì)量也形成了一定的牽扯和掣肘。“提前介入”有可能限制了立法調(diào)研、立法論證等立法活動深入的全面性和廣泛性，尤其是弱化了二審程序統(tǒng)一審議的嚴肅性和主導性，這就不可能不對立法質(zhì)量產(chǎn)生一定的影響。而立法質(zhì)量的高低無疑是立于立法成本和立法效率的位階之上的。

總之，對地方立法“提前介入”這一工作方式既不能一概否定，也不宜全面提倡。依筆者看來，堅持立法程序中獨立的審次制度應(yīng)是常態(tài)，而“提前介入”當作為一種例外，這也是符合立法法的本質(zhì)要求的。