我國政策性農業保險的現狀、問題及對策建議

摘要：近年來，中央政府高度關注農業保險的發展，連續六年的中央一號文件都對政策性農業保險做出重要戰略部署，各地政策性農業保險試點工作也紛紛鋪展開來。我國政策性農業保險在面臨良好的發展機遇的同時，也存在諸多制約其發展的因素。本文從我國政策性農業保險現狀出發，通過對我國現階段政策性農業保險發展過程中存在的問題以及造成這些問題的原因分析，進而給出當前加快我國政策性農業保險發展的對策建議。

關鍵詞：政策性農業保險；風險分散機制；農業保險管理局

中圖分類號：F840，66

文獻標識碼：A

文章編號：1003-9031(2009)08-0046-07

一、引言

近年來，黨中央、國務院高度重視農業保險在我國的試驗和發展，在2004-2009年連續六年的中央一號文件都對農業保險進行了戰略部署。2009年中央一號文件再次強調，政策性農業保險要加快發展步伐，擴大試點范圍并增加承保險種，正如此前國務院辦公廳就金融發展的30條意見所提出的，要“進一步擴大農業保險覆蓋范圍”。作為政府支農惠農政策的一項重要舉措，農業保險尤其是政策性農業保險近兩年有前所未有的快速發展并取得了顯著的階段性成果。然而隨著農業保險覆蓋面的日趨擴大、參保農戶數量的日益增加，諸如法律法規尚不健全、巨災風險分散機制缺失、保險公司經營管理水平有待進一步提高等問題的存在，掣肘政策性農業保險進一步發展與完善。本文在此結合當下我國政策性農業保險發展的現狀，進一步探討新一輪政策性農業保險試點過程中面臨的問題，并相應提出了進一步發展我國政策性農業保險的對策建議。

二、我國政策性農業保險發展現狀

近年來，農業保險在各級政府政策的大力支持下保持了較快發展勢頭。2003年，黨的十六屆三中全會通過的《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》明確提出“探索建立政策性農業保險制度”，這標志著我國農業保險的第三輪試驗開始。此后從2004年到2009年，連續六年的中央一號文件均對農業保險的發展提出要求，其中2009年中央一號文件明確提出“加快發展政策性農業保險，擴大試點范圍，增加險種，加大中央財政對中西部地區保費補貼力度，加快建立農業再保險體系和財政支持的巨災風險分散機制，鼓勵在農村發展互助合作保險和商業保險業務”。目前，農業保險的承保險種明顯增多，業務規模不斷增大，覆蓋領域逐步拓寬，保險主體日益多元，功能作用逐步發揮，各項試點逐步推進，具體表現在以下幾個方面。

(一)政策性農業保險試點工作逐步推進

2008年，中央財政在2007年基礎上大幅增加對農業保險的補貼支持，保費補貼經費預算由2007年的21.5億元增加到60.5億元，對種植業政策性農業保險的保費補貼由2007的25％提高到35％，政策性農業保險試點已由2007年的6個省區擴展至16個省區和新疆生產建設兵團。截至2008年底，農業保險實現簽單保費110.7億元，同比增長112.5％，承保各類農作物5.32億畝，約占全國耕地面積的25％，參保農戶達9000萬戶次，為農民提供了2397.4億元風險保障，三項指標分別比2007年增加了130％、80.7％和113％。

(二)政策性農業保險服務領域不斷拓寬

目前。市場上存在的農業保險險種達160多個，基本涵蓋了種養兩業的各個領域。種植業方面，2008年中央財政支持的政策性農業保險所涵蓋的主要農作物，在2007年初期的玉米、水稻、小麥、棉花、大豆5個品種的基礎上，又新增加了花生、油菜達到7個品種；養殖業方面，2008年在鞏固發展能繁母豬、奶牛等養殖業保險的基礎上，積極開展家禽、淡水養殖和地方特色農業等領域的保險服務，截至2008年8月22日，能繁母豬保險第一個承保周期結束，全國共承保能繁母豬4355萬頭，提供風險保障4373億元，承保覆蓋面超過90％。另外，除主要農作物外，各地還結合當地實際情況，開展了林木、煙葉、葡萄、西瓜、青稞等特色險種，進一步拓寬了農業保險的服務領域。例如北京市2008年政策性農業保險工作新增了豆類、柿子、大桃等險種，承保險種已達到16個，全年實現保費收入2.495億元，惠及農戶16.4萬戶，已覆蓋全市主要農業資源的30％。

(三)政策新農業保險組織形式向多元化方向發展

在鼓勵人保、中華聯合等全國性保險公司積極開展政策性農業保險的同時，自2004年以來，保監會先后批準了5家專業經營農業保險的公司，黑龍江陽光農業互助保險公司、吉林安華農業保險公司、上海安信農業保險公司、法國安盟保險成都分公司、安徽國元農業保險公司，此外，浙江等地結合本地農業發展特點，在“政府推動+市場運作+農民自愿”原則的指導下。采用“共保經營”和“互助合作”兩種方式，開展政策性農業保險試點工作。中國漁業互保協會也在積極開展漁業保險經營的探索。目前，經營政策性農業保險的保險組織形式主要有：股份制的商業保險公司形式、專業農業保險公司、農業保險合作組織、政策性農業保險公司、外資或合資農業保險公司等，政策性保險經營主體日益豐富，并形成向多元化發展的態勢，推動我國政策性農業保險穩步向前邁進。

(四)政策性農業保險的功能作用逐步發揮

政策性農業保險的發展。增強了農民抗風險能力和災后恢復能力，確保了農業生產和農民生活的穩定，促進了國家農業產業政策、糧食安全戰略和支農惠農政策的落實。2004-2008年，農業保險賠付共計117.26億元，僅2008年農業保險為1400余萬受災農戶支付賠款70億元。其中，種植業保險賠款46億元，養殖業保險賠款24億元(其中能繁母豬保險賠款17.5億元。奶牛保險賠款1.5億元)。在應對2008年初低溫雨雪冰凍自然災害和“5·12”四川汶川大地震中，僅能繁母豬保險賠款一項就近1億元，有力地支持了災區重建工作。同時，保險公司發揮在防災防損和風險管理方面的專業優勢，大大提升了農業防災救災的能力。例如，黑龍江陽光相互保險公司自成立以來，先后投入5000多萬元購買相關設備及實施防災作業，極大提高了農戶在防損救災方面的能力。

三、現階段政策性農業保險發展中存在的主要問題及原因分析

農業保險是處理農業非系統性風險的重要財務安排，是市場經濟條件下現代農業發展的三大支柱(農業科技、農村金融和農業保險)之一，是世貿組織允許各國支持農業的“綠箱”政策之一。自2004年政府在全國范圍內積極開展政策性農業保險試點改革以來，我國政策性農業保險可以說取得了巨大的實質性進展。在政府各種利好政策的推動下我國政策性農業保險迎來了黃金發展機遇期。但隨著試點工作的進一步推進和深入，諸多制約政策性農業保險向前發展的問題也逐漸顯露出來。

(一)對政策性農業保險的認識不夠明確

政策性農業保險是指在政府扶持和財政補貼下。對農業生產過程中因自然災害或意外事故造成的經濟損失提供經濟補償的一種保險制度。建立政策性農業保險制度，是健全國家農業支持保護體系的重要組成部分，對于確保農業經濟的持續增長和農民收入的穩定增加具有重大的現實意義。盡管政策性農業保險這幾年在我國取得了一定的進展，但各方對政策性農業保險的認識仍然不夠明確，這表現在兩方面：

1，地方政府對于政策性農業保險的政策目標和導向不明確。為什么要試驗舉辦政策性農業保險?這種農業政策性保險的政策目標和導向是什么?這些都是試點政策性農業保險的各地政府至今仍不統一或存在眾多疑惑的問題。因此有的地方政府把舉辦農業保險當作一種“額外負擔”，把征繳農業保險費看成是一種“濫收費”。加之中央沒有相關配套政策，地方政府害怕遇到大災“吃不完兜著走”。使得地方上的積極性會打折扣，目前這點有限的積極性也很難持久。更有甚者有的地方政府不僅沒有能力給農業保險試驗以補貼，甚至還想從中得到一些好處(例如個別地方政府存在的“釣魚”問題)，這就更難期待農業保險試驗的真正啟動。

2，農業保險的政策性經營方式不夠明確。迄今為止，我國的農業保險試點一直沒有突破“政策性保險+商業化經營”的框架，“以險養險”加政府補貼的思路一直占據主導地位。這樣，政策性保險業務和商業性保險業務之間沒有明確的核算界限。政府在提供補貼時無法準確判斷經營政策性保險業務的商業保險公司的虧損究竟是來自政策性業務，還是商業性業務，難以確定合適的補貼額度，難以科學評價商業保險公司經營政策性保險的績效，最終可能會影響政策性農業保險業務的開展。

(二)農民收入水平低，保險意識淡薄

在政策性農業保險試點地區逐漸鋪展的進程中，農戶對于政策性農業保險有效需求不足的現實仍掣肘農業保險的發展，主要原因如下。

1，政策性農業保險的高成本、高費率與農戶家庭低收入之間的矛盾。農業生產自身的高風險性、空間的分散性、時間的季節性、定損的復雜性，造成了農業保險的高成本性，于是決定了農業保險實現正常運營必須以高費率為保障，各國的經驗表明，一切險農作物的保險費率在2-15％之間，比之家庭財產、企業財產的保險費率(1‰左右)高出十幾倍到幾十倍，而我國目前正處于傳統農業向現代化農業過渡時期，農業和農村發展處在艱難的爬坡階段，農業基礎薄弱，生產力水平低。2008年，我國農村居民人均純收入僅4454元，不到城鎮居民的三分之一，而且地區間發展極不平衡，收入差距很大，農民在較低的收入水平并且扣除了購買各項生活生產資料、供養子女上學等必要開銷之后，其可支配收入微乎其微，所以即便是在現階段政府財政給予50％的保費補貼的前提下，1％-7.5％的政策性農業保險費支出也大大超過了其消費能力。

2，依賴思想嚴重和保險意識淡薄是制約我國政策性農業保險發展的重要因素。一方面，由于計劃經濟體制的影響，我國長期實行的是發生自然災害損失時由中央財政直接撥款救濟災民的制度，養成了農民一遇災害坐等救濟的依賴心理，缺乏主動防范和規避風險的意識；另一方面，由于宣傳力度不夠，加上農民受傳統觀念的束縛，僥幸思想根深蒂固，保險意識淡薄，缺乏投保積極性，嚴重地制約著政策性農業保險的發展。對此筆者深有感觸，在歲末年初北方主要冬麥區遭遇了幾十年不遇的特大旱災之后，筆者曾在山東農村老家(山東日照，不屬于農業保險試點地區)做過一項問卷調查，調查的結果著實令筆者震驚。筆者抽樣調查的問卷結果顯示，有近73％的被調查農戶準備自己承擔種植業和養殖業生產的風險，另有20％的被調查者對待上述風險的態度是聽天由命；在所抽樣調查的農戶中聽說過農業保險的占85％。知道農業保險是如何運作的只占聽說過的52％，而有意購買農業保險的農戶為7％；在有保費補貼的前提下愿意購買農業保險的也僅僅占到所調查戶數的18％左右。

3，農業生產規模小、效益低，難以承擔額外保險成本。在政府大力發展農業保險的今天，上述結果和反應出的問題不得不令人深思：三是我國農村實行的家庭聯產承包體制使得農業生產分散化經營，超小規模的土地經營客觀上弱化了農業保險的經濟保障功能。狹小的經營規模使農民產生較低的預期收益，而且隨著我國市場經濟體制在農村的不斷深入和發展，農業生產的比較收益在不斷的下降，客觀上造成了農戶不愿付出現實的保險成本去化解農業經營中的風險。由于農民的保險意識較弱，收入水平低。導致農民對農業保險的有效需求不足，造成農業保險覆蓋面窄，難以滿足保險經營所依賴的大數法則理論，使得農業保險經營風險集中，政策性農業保險發展緩慢。

(三)保險公司經營管理技術水平落后

農業保險的保險利益有別于一般財產險的保險利益，是一種事先難以準確確定的預期利益。農業保險的標的大多是活的生物，它們的生長、飼養都離不開人的行為作用，而且農業風險大多來源于人類難以駕馭的大自然，如洪災、旱災、雹災、疫災等，具有風險單位大、區域性強、發生頻率高、損失規模大等特點。因此，農業保險經營有其獨特的技術要求，普通財產保險經營技術難以奏效。而我國目前農業保險的專業人才匱乏，農業保險經營技術還非常落后。

1，農業風險監測技術落后。主要表現在農業風險的識別、衡量、預測、預警以及信息統計與管理等方面，遠遠不能滿足我國農業保險發展的需要。例如，由于沒有建立自然災害預報警報系統，致使防災防損變得十分被動：由于沒有建立災害損失信息的統計分析與管理系統，以致農業保險定價所要求的歷史風險損失資料難以滿足。

2_農業保險定價技術落后。農業保險定價要以風險區劃前提、以精算理論為基礎，而由于各種主客觀原因我國農業風險區劃幾近空白，精算技術甚為薄弱，叉缺乏完備的統計數據資料支持，費率的厘定帶有很大程度的主觀性和盲目性，未能準確反應保險標的的真實風險水平，導致嚴重的逆選擇。

3，產品開發技術落后。集中表現在產品質量低、針對性差，真正根據農民收入水平、風險狀況量身定做的產品少之又少，難以滿足農民的保障需求。四是定損理賠技術落后，我國不僅農業災害損失的測定技術落后，而且沒有制定統一的賠償標準，理賠中出現很大的隨意性，引發嚴重的道德風險。據統計，我國農作物保險中道德風險給保險公司造成的經濟損失占保險賠款的20％以上，牲畜保險中更為嚴重。

(四)缺乏完善的法律法規支持

政策性農業保險作為一種農業發展和保護制度，它對相關法律法規具有很強的依賴性。國內外理論與實踐已經充分證明，農業保險是準公共物品，帶有明顯的公益性，它是國家農業和農村發展政策的有機組成部分，法律法規的制定與完善是政策性農業保險發展的前提和保證。而我國對政策性保險業務至今尚無一套完整的法律、法規及相應政策予以扶持。《中華人民共和國農業法》對農業保險的規定是，“農業保險必須自愿加入，任何人不得強制”。現行的2002年二版《中華人民共和國保險法》，主要是規范商業性保險公司的經營行為。對農業保險的規定十分籠統，其中只有第155條規定：“國家支持為農業生產服務的保險事業，農業保險由法律、行政法規另行規定”。在剛剛修訂將于2009年10月1日起實行的《中華人民共和國保險法》中，僅有一處提及到“農業保險”，即第186條規定“國家支持發展為農業生產服務的保險事業。農業保險由法律、行政法規另行規定”。而且原本計劃在2007年底出臺的《政策性農業保險條例》也由于種種原因暫時擱置。在國家積極推進政策試點的今天，我國至今沒有制定專門的農業保險法律法規，農業保險經營一直無法可依，法律法規建設的缺位，極大地影響了農業保險的規范化、制度化發展。

(五)地方政府對政策性農業保險的財政補貼缺乏長效機制

2005年以來。積極推進政策性農業保險試點的各省、市、自治區，雖然對參保農戶的保險費支出給予了一部分財政補貼(有的補貼保險費的50％，有的補貼35％)，但是試點如果全面鋪開以后，財政補貼的壓力必然增加，而中央的財政扶持手段和力度是一個未知數，沒有任何有關的政策期許和支持承諾最重要的是在沒有建立巨災補償基金和農業保險法定再保險的條件下，真的發生大災需要巨額賠付時，地方財政的力量有限。使得“保費補得起，但來了大災卻賠不起”。因此，盡管中央要求積極扶植政策性農業保險的發展，沒有政策上的支持，大多數地區不敢貿然行事，大多是等待觀望。這是農業保險發展緩慢的又一個重要原因。

(六)巨災風險分散體系和農業保險再保險機制的缺失

農業生產易受巨災風險事故的襲擊，大面積旱災、水災在我國各地的發生頻率都很高。例如在1997-2006年間，旱災對農業的影響占所有災害影響的54％，因此，農業保險必須建立巨災風險分散機制。對此。加拿大曼尼托巴省的農業保險實例給我國提供了很好的教材，該省從1959年開始舉辦政策性農業保險，在起初的26年里，大部分年份保險費支付賠款后略有結余，但是由于1986和1988兩年大旱，不僅將26年的積累花光而且舉債，這些債務在此后多年才償還完。而2009年初我國北方主要冬麥區所遭受的罕見的旱災再次暴露了我國巨災風險分散體制的“缺位”。據有關部門統計，截至2月5日，全國農作物受旱面積1.55億畝，其中冬麥主產區受旱面積1.43億畝，重旱4635萬畝、干枯116萬畝，在特大旱災面前，農民們并沒享受到政策性農業保險的雨露。在十多個遭受旱災的省(市、區)中，只有安徽省明確將旱災列為政策性農業保險的保險責任，而其產生的旱災賠付款目前也只有區區2.4萬元。而目前，尚無一個省、市、自治區、直轄市在試驗之初就著手建立“巨災補償準備金”。同時，部分試驗的省、市、區也沒有安排再保險。缺乏巨災賠償準備，也無分散風險的其他安排，這樣的農業保險試驗經營無疑成了一著“險棋”，等于將風險都集中到了各級地方政府身上，這也是目前地方政府試驗政策性農業保險的隱憂所在。

(七)目前政策性農業保險保費補貼方式存在諸多隱患

目前我國政策性農業保險在實際的執行過程中，形成了一種“政府財政補貼+保險公司商業經營+農戶自愿參保”的制度安排。為使得這一制度安排更好的發揮效力，有關部門要求，必須在農民繳足保費、基層財政補貼到位之后，中央和省級財政的補貼才會隨之落實的一種“補貼聯動”的補貼方式，這種補貼方式雖然有避免地方政府道德風險和“釣魚”問題的設計意圖，但其中也存在著諸多弊端：一是這種方式使得政策性農業保險的保費來源陷入中央政府、地方政府和農戶的博弈之中，不利于建立農民對政策性農業保險的信任機制；二是上級財政資金撥付存在滯后性，例如2008年，全國政策性農業保險政府財政補貼未到位資金為10.48億元，約占當年保費的十分之一，這不僅影響政策性農業保險資金的到位率，也會導致政策性農業保險的基層管理部門和保險公司在制定保險保障水平和保險補償方案時過于保守；三是這種“補貼聯動”方式將產生不公平現象，使得相對富裕的地區先一步和過多享受上級政府財政的補貼，而那些糧食主產區或西部經濟落后地區。雖然更需要政策性農業保險，但限于財力可能會導致上級財政補貼的不到位或到位不及時，產生明顯的補貼累退效應。同時，財政狀況良好的地區，往往農民的收入水平也相應較高，自身抵御農業風險的能力也相應較強，從而限制了政策性農業保險保障功能的發揮效力。

四、加快發展我國政策性農業保險的對策建議

(一)加快農業保險立法進程

由于農業保險的政策性屬性，各國在發展農業保險時都是立法先行，給予充分的制度保障。如美國的《聯邦農作物保險法》、日本的《農業災害補償法》等，都在各自的農業保險發展過程中發揮了重要的促進和保障作用，但中國農業保險法始終處于缺位狀態，這嚴重制約了農業保險的健康發展。原本計劃在2007年底出臺的《農業保險條例》也由于種種原因暫時擱置。筆者建議有關部門應該加快農業保險立法進程，明確農業保險的政策性屬性以及在國家農業保護制度中的主體地位，明確規定農業保險的目標、保障范圍、保障水平、組織機構與運行方式、政府的職能作用、經營主體資格、農民的參與方式、保險雙方權利義務、會計核算制度、精算制度、初始資本金籌集數額和方式、財政補貼標準及計算方法、管理費和保險費分擔原則、異常災害條件下超過總準備金積累、賠款和處理方式、稅收規定、各有關部門的配合、資金運用等內容，為農業保險提供法律保障，促進政策性農業保險的法制化、制度化、規范化發展。

(二)進一步加大政策扶持力度

發展政策性農業保險離不開政府扶持，世界上40多個推行政策性農業保險的國家根據本國實際都相應采取了不同的政策扶持方式。政府加大對農業保險的支持是世界各國支持保護農業的普遍做法。也是世貿組織允許各國支持農業的“綠箱”政策之一。隨著政策性農業保險試點的逐漸鋪開，政府必須進一步加大對政策性農業保險的扶持力度，以確保試點工作穩步持續的推進。

1，制定稅收優惠政策。對農業保險提供稅收優惠是國際普遍的做法，也是我國應予以重視的。目前，如美國、日本、澳大利亞等許多國家對農業保險免征一切稅收。而我國現行稅制規定的農業保險免征營業稅和印花稅的范圍僅限定在種植業和養殖業方面。當前我國農業正處于由傳統農業向現代農業轉變的關鍵時期，我們應充分發揮農業保險在服務“三農”中的應有作用，根據產業結構的調整和農村經濟社會的發展需要，制訂稅收優惠政策，逐步擴大政策性農業保險的覆蓋范圍。參照國際經驗和我國現行對涉農企業的稅收優惠政策，可以考慮在免征種養兩業營業稅和印花稅的同時，進一步實行稅收優惠政策。一是免除經營種植業、養殖業保險業務的所得稅，對其他涉農保險的營業稅和印花稅采取先征繳后按一定比例返還的方式；二是對農業保險經營主體的盈余，可在一定期間內適當減稅，以利于經營主體增加準備金積累，降低保險費率，提高農民的保費支付能力；三是允許經營主體從經營盈余中扣除一定比例的資金作為保險準備金，并在稅前扣除，以增加經營主體的資金實力。

2，進一步完善農業保險的補貼政策。一是提供經營管理費用補貼和再保險費補貼，以激勵其經營農業保險，增加農業保險的供給。這兩項補貼實際上在2006年的《國十條》里已經明確提出，而我們需要做的只是在條件成熟時付諸實踐。二是對參保農民實行的保費補貼方式，建立保費補貼的長效機制。隨著政策性農業保險的全面鋪開，結合2009年中央一號文件中的要求，中央財政應加大對中西部欠發達地區的補貼力度，并通過差異化補貼政策，調動地方政府、保險公司和農戶的積極性，并逐步建立鼓勵和扶持政策性農業保險保費補貼的長效機制，保證政策性農業保險的可持續健康發展。

(三)構建多層次的農業巨災風險分散機制

農業風險具有高度關聯性和巨大的不確定性，致使農業風險損失在空間上很難分散，結合發達國家經驗來看如果在農險設計上沒有一個完善的農業巨災風險分散機制，一旦農業巨災損失發生，單獨的商業性保險公司很難獨立承擔與消化。而目前我國政策性農業保險試點與經營具有較強的區域性，分散風險的能力更差，2008年初雪災造成的巨大損失和2009年初北方主要冬麥區的罕見旱災，充分體現出了建立農業巨災風險分散機制的迫切性。筆者認為我國可通過以下三條途徑建立農業巨災風險分散機制。

1，提高試點地區政策性農業保險的覆蓋率。在不斷增加試點地區的同時，努力提高試點地區內農戶的參保率。通過農業保險單位的增加，在直接保險層面上通過大數法則在更廣空間上實現風險分散。國外實踐證明，單純提高保費補貼并不能有效提高農業保險的參保率，如果完全實行自愿保險，農業保險市場的逆向選擇問題就會非常嚴重，不僅不能提高參保率，甚至會出現低參保率與高保費之間的惡性循環，導致農業保險市場萎縮。例如美國作為世界上保險業最發達的國家，從1939～1995年的50多年間。在政府大量補貼的情況下，農民投保農業保險的積極性卻很低，直到1994年美國政府采取有條件的強制措施后，才使農業保險的參與率提高到80％左右。根據中央一號文件中提出的“探索建立農村信貸與農業保險相結合的銀保互動機制”，結合發達國家實踐經驗，立足于我國農村實情，筆者建議對關系國計民生的種植業(水稻、玉米、小麥、大豆、棉花等)和養殖業(豬、牛、羊等)實行適度的強制性保險，可將各種支農優惠政策和貸款優惠政策與政策性農業保險結合起來，例如規定從金融機構獲得貸款的農戶必須參加政策性農業保險或者參保政策性農業保險的農戶享受信貸優先、利率優惠等政策，這樣既能規避農戶的逆向選擇行為，提高政策性農業保險的覆蓋面以在更廣闊的空間范圍內充分分散風險，又能降低農戶貸款的違約風險，保證農村信貸更好的發揮服務“三農”的作用。

2，建立農業保險再保險機制。由于自身經濟條件的限制和農業保險經營難度大、賠付率高等特點，農業保險承擔風險責任的能力和賠付能力有限。在此情況下必須通過再保險方式，在更大空間范圍內分散風險、分攤損失。結合發達國家經驗，建議由中央政府組建政策性的全國農業再保險公司(也可以由目前的中國再保險公司兼營這部分業務，事實上目前中再公司部份地承擔了這部分業務)(見圖1)。其職能主要有兩個：一是通過再保險機制，使農業風險在全國的范圍內得以最大程度的分散：二是補貼各省、市、區農業保險的虧損，這種補貼不同于一般的民政救濟。它是一種差額補貼，專業性的農業保險公司、一般的保險互助合作社或其它商業性保險機構都可以按低于農業風險的實際費率來承保，當賠付率超過一般賠付率時，由國家再保險公司來補足。這種差額杠桿撬動機制既可以保證農民以可以接受的相對較低的費率參加保險，又可以撬動一般的保險機構以不少于社會市場利潤率的水平來承保農業風險，充分調動了被保險人、保險人雙方的積極性。

3，設立巨災風險基金或巨災風險的融資機制。由于農業風險具有高度關聯性，致使農業風險在時間和空間上難以分散，很容易形成農業巨災損失。吞噬農業保險公司的所有準備金和資本金，制約其可持續發展。因此需要建立政府主導下的全國范圍內的農業巨災風險基金，對遭遇巨災損失的農業保險公司提供一定程度的補償。增強抵抗巨災風險的能力。巨災風險基金的籌集應以國家為主、地方為輔。籌集渠道應主要包括：國家財政撥款；從農險公司無大災年份農業保險保費節余滾存中抽出一部分；農險公司的稅收減免部分；從防災、減災和救災專項支出中與農業保險服務標的相對應的資金里抽取一部分；每年從國家的糧食風險基金中抽取一部分。另外，還可由政策性保險機構在資本市場上發行巨災風險基金債券，提高巨災風險基金儲備能力，但考慮到目前我國資本市場的現實情況，筆者認為此種方法應慎用。

(四)加強政策性農業保險宣傳教育

通過筆者上述的調查問卷可以看出，政策性農業保險作為一種重要的風險損失的補償方式，在大部分地區還遠未被農村居民所接受。農民的保險意識非常淺薄，對農業保險的作用還心存疑惑，農民不信任又不適應交錢讓社會來保護自己。為此應加大宣傳力度，通過農民喜聞樂見的多種渠道和方式，加大農業保險知識的普及力度，培育農民保險意識，加強農業人口對保險職能的認識，使其認識到保險是穩定生活、恢復生產、保障經濟有效的風險管理手段，進而自覺地參加保險，從而提高政策性農業保險的參保率和覆蓋面，推動政策性農業保險穩步向前發展。

(五)設立政策性農業保險監管機構

目前，我國農業保險的監督管理主要由中國保險監督管理委員會來實施，但政策性保險的監管與商業性保險的監管在監管性質、監管內容、監管規則等方面均有很大的差異，尤其是農業保險業務管理比商業保險業務管理要復雜得多，它不僅在展業、承保、防災減損、理賠等業務經營管理層面上復雜，還涉及到農業、氣象、金融、投資、財政、稅務等若干領域，更主要地體現在其政策性本質所要求的跨部際協調上。為了避免出現因各自為政、分割管理、資源分散配置而導致高投入、低效率的局面，筆者建議我國有必要借鑒美國、日本等國的經驗，考慮在適當的時機，以目前的中國保監會政策性農業保險監管部門和人員為基礎，聯合農業部、財政部、國家發改委等有關部委，成立專門的政策性農業保險監管機構，如設立專門的農業保險管理局或農業風險管理協會(見圖1)，以適應政策性農業保險的快速發展。農業保險的管理機構需要履行的職責應該包括：一是根據中央政府和省政府授權，制定和執行有關政策性農業保險的政策；二是組織全國或全省進行農業風險區劃分和費率分區工作；三是研究農業風險和風險管理，精算費率，設計政策性農業保險的標準(或示范)條款：四是籌集、管理和使用大災準備基金：五是協調各地、各個參與農業保險的主體之間的關系：六是根據中央政府或省政府的授權，代表中央政府或者省政府管理、審核和撥付財政補貼資金。