北京市住房公積金繳存上限上調的效應分析

摘要：本文在對住房公積金制度進行概述的基礎上，對比北京市2006-2008年住房公積金的使用狀況，總結了住房公積金制度實施過程中存在的問題及形成原因。通過對住房公積金繳存上限上調對制度目標達成的效應分析，得出了住房公積金繳存上限上調改革對于完善住房公積金制度難以發揮根本性作用的結論。進而提出了進一步健全住房公積金制度的對策建議。

關鍵詞：住房公積金：繳存上限：政策性住房金融制度

中圖分類號：F293，3

文獻標識碼：A

文章編號：1003-9031(2009)08-0081-04

一、引言

住房公積金制度作為一種住房保障制度。一直發揮著重要的政策性住房融資作用，對于市場機制是一個有益的補充。它通過國家機關和企事業單位及其在職職工每月繳存一定數量的住房公積金，建立起解決職工住房問題的住房建設基金。因此，住房公積金作為一種長期住房儲金，與其他專項資金相比具有普遍性、強制性、專用性、福利性和互助性等多重屬性。

本文在對住房公積金制度進行概述的基礎上，對比北京市2006-2008年住房公積金的使用狀況，總結了住房公積金制度實施過程中存在的問題及形成原因。通過對住房公積金繳存上限上調對制度目標達成的效應分析，得出了住房公積金繳存上限上調改革對于完善住房公積金制度難以發揮根本性作用的結論，進而提出了進一步健全住房公積金制度的對策建議。

二、北京市住房公積金的發展狀況

改革開放以來，住房體制改革作為我國經濟體制改革的重要組成部分，充分體現了由中央集權的計劃經濟轉變為以市場調節為基礎的運行模式。從正式允許住房商品化政策開始，揭開了中國城鎮住房制度改革的序幕。雖然住房體制改革提高了房地產市場的運行效率，但是提高的住房價格也使得部分低收入階層難以負擔。因此，為改變房屋價格和居民收入之間以及城鎮不同收入階層住房負擔能力之間的不平衡狀況，1991-1994年，我國借鑒新加坡經驗首先在上海、北京、天津、南京、武漢等地進行住房公積金制度試點，于1994-1998年間對住房公積金制度進行全面推廣，并從1999年開始對住房公積金制度進行了規范化和法制化建設。

根據《住房公積金管理條例》，經北京住房公積金管理委員會第八次全體會議審議通過，北京市人民政府批準，北京2009年度(2009年7月1日至2010年6月30日)住房公積金繳存比例仍為12％，繳存額上限由每月2392元上調為2682元。

北京市住房公積金管理中心提供的數據表明，截至2008年年底，北京市建立住房公積金單位數61705個，職工人數429.24萬人；累計歸集住房公積金1813.77億元，提取904.24億元，余額909.53億元；累計發放住房公積金貸款369507筆，金額851.85億元，回收金額433.27億元，余額418.58億元。住房公積金歸集余額扣除貸款余額和風險準備金后，有近450億元閑置在北京市住房公積金管理賬戶上。

可以看到，近三年來，盡管北京市住房公積金累計發放額逐年增加，由2006年底的662.98億元增加到2008年底的851.85億元。同時，住房公積金貸款限額2007年7月1日由40萬元提高到60萬元，又于2008年11月10日提高到80萬元。但是，北京市住房公積金的閑置額依然呈現出較為明顯的上升趨勢。

對2005-2008年北京市住房公積金的貸出比例進行比較后，可以看出，北京市住房公積金貸出比例較低，且呈現出一定的下降趨勢。由2005年底的74％，降到2008年底的46％。

因此，較高的住房公積金閑置額和較低的貸出比例說明北京市住房公積金存在資金使用效率較低的問題。

三、北京市住房公積金資金使用效率低的主要原因

(一)目標群體定位存在偏離

建立住房公積金制度的初衷是通過集中職工住房儲金實現職工之間的購房互助，尤其是解決中低收入者購房難問題。但在住房公積金貸款審批、發放過程中，為保證貸款資金的安全性，住房公積金管理中心主要是根據貸款者的公積金繳存額、繳存年限、還款能力等確定放款額度。從住房公積金的落實范圍看，住房公積金覆蓋面大部分集中在行政事業單位和經濟效益較好的國有企業、股份制企業和外資企業。而這些單位的職工大多數屬于高收入群體，有較好的還款能力。這部分高收入群體由于住房問題基本已得到解決，購房需求降低，繳納住房公積金在很大程度上只是一種保障性、福利性的行為。同時。繳納住房公積金的低收入群體由于缺乏購買住房的首付能力，加上擔保能力不足、還款能力有限等原因，難以獲得或者難以得到足夠的住房公積金低息貸款。這樣，由于住房公積金制度實際執行過程中貸款群體與制度本身設計時的目標群體定位存在偏離。使得住房公積金制度的互助功能難以充分發揮，造成大量住房公積金處于閑置狀態，降低了住房公積金的使用效率。

(二)商業銀行和開發商的不配合

根據2008年北京市住房公積金使用狀況的調查顯示，住房公積金中有大量沉淀資金與商業銀行和開放商不愿意購房人用住房公積金購房有關。因為，開發商與商業銀行之間往往有協議，商業銀行給開發商提供資金的前提是購房者在購房時在該銀行貸款。但是，住房公積金貸款的低利率使職工都愿意用住房公積金貸款買房。而不是在商業銀行貸款，影響了銀行貸款業務利潤，使得商業銀行和開發商不愿意購房人使用住房公積金貸款。這更加導致資金的使用不足。對于有一定能力使用住房公積金貸款的中低收入家庭來說也是不公平的。同時，大量沉淀的住房公積金資金也會引發商業銀行的道德風險，由于這些資金存放在商業銀行，往往會被作為超級存款融入商業銀行信貸資金的統一調度，流入住房體系以外進行循環，有時甚至出現商業銀行將因自身經營風險導致的虧損轉嫁給政策性住房公積金來承擔的違法行為。最終導致住房公積金不能真正發揮其本質作用。

(三)手續繁瑣提高了住房公積金貸款的交易成本

同商業性貸款相比，住房公積金貸款具有一定的低利率優勢，5年期以上的住房公積金貸款年利率要比商業銀行貸款低2.07個百分點，5年期以下則要低2.43個百分點。但住房公積金貸款的手續相對繁瑣，首先要單位出示證明，然后要經過貸款審批手續、擔保審核手續、個人資信調查等，由于有了北京市住房公積金管理中心這個中間環節，使得放貸時間相對較長。因此，跟商業性貸款相比，住房公積金貸款具有較高的交易成本，影響了購房者對住房公積金貸款的需求，一定程度上造成了大量住房公積金的沉淀，降低了住房公積金的使用效率。

(四)政府支持力度不夠

針對住房公積金使用時存在的各種問題，政府也通過制定各種相關政策來規范住房公積金的使用，以加大資金的使用效率。但這些政策相當一部分具有托市作用，而沒有真正考慮中低收入職工家庭的住房問題。比如人民銀行的補充通知中提到職工在還清第一套住房的公積金貸款后，購買第二套住房仍可以申請公積金貸款。同時，具體公積金貸款的額度計算方法、辦理手續等，和購買第一套住房辦理公積金貸款是一樣的。公積金貸款是為職工解決住房問題所提供的一種保障，對于還清了第一套住房的公積金貸款，住房已經有了保障的職工，不應該購買第二套住房時享有與第一套住房一樣的貸款條件。在目前經濟不景氣的背景下，雖然第二套住房對于防范房地產市場金融風險會起到一定的作用，但住房公積金制度的重點是解決中低收入家庭住房困難問題。因此，政府在制定有關住房公積金制度的相關實施細則時，還沒有做到有利于中低收入職工。

四、住房公積金繳存上限上調的效應分析

(一)財富分配效應

住房公積金繳存上限上調具有財富再分配效應。按照12％的繳存比例，要達到2682元的上限，繳存人的月收入須超過2.2萬元。據北京市統計局公布的數字，2008年北京市職工年平均工資為44715元，折合每月3726元，能達到2.2萬元月收入的只是少數，使得絕大多數人不能上調，只有少數人可以上調。考慮到公積金是按1：1的比例補助，高收入水平單位的職工從單位獲得的住房補助金多，而單位繳納的住房公積金在稅前列支，因此，無論是職工個人。還是想通過為職工繳納住房公積金變相為職工發放福利的單位，都有動力多繳納公積金。因此，住房公積金繳存上限上調具有明顯的財富分配效應，使部分社會財富直接(高收入單位為職工的補助更多)或間接(單位繳納住房公積金在稅前列支)地流向了高收入單位的職工或單位中的高收入職工。

住房公積金繳存上限的提高使得高收入者購房能力增強，加大了財富分配偏向富人的效應。住房公積金制度實行的是“低存低貸”的利率政策，中低收入者由于不能申請到足額的住房公積金貸款，無法充分獲得住房公積金較低貸款利率的利益，卻要承擔低存款利率的損失和住房公積金積累的貶值風險。同時，由于住房公積金貸款使用傾向于中高收入者，貸款利息優惠被轉移分配到貸款的少數高收入者，變成了低收入職工幫助高收入職工改善居住條件。這無疑是與住房公積金制度的互助性背道而馳的。

(二)購房能力的“馬太效應”

首先，由于住房公積金繳存上限上調使得財富分配向高收入群體傾斜，更加增強了高收入群體的購房能力。在高收入群體的住房需求已經得到基本滿足的情況下，住房公積金繳存上限上調在很大程度上帶來的是高收入群體的一種財富積累。其次，由于中低收入者收入水平較低，住房公積金繳存上限上調對他們的住房儲金積累和購房能力不產生任何影響。相對于購房能力得到進一步增強的高收入者而言，中低收入者的購房能力相對下降。這樣，住房公積金繳存上限上調帶來了購房能力“強者恒強、弱者恒弱”的“馬太效應”，導致該項制度改革不能發揮提高中低收入者購房能力的目的，住房公積金的互助性特征也難以得到充分體現。

五、完善住房公積金制度的對策建議

住房公積金制度的建立是以“住有所居”為政策目標的，就是要從根本上解決全體人民的住房問題。因而，具有社會保障性質的住房公積金制度的設計應當以此為基礎，真正保障住房困難的中低收入群體。

(一)適度調整利率政策

在具體執行“低存低貸”利率政策的過程中，中低收入家庭得不到貸款，而存款低利率反而減少了中低收入職工的實際收入。雖然“低存低貸”政策本身是好的，但是應該變通地調整住房公積金的利率政策，針對不同職工的貸款情況實行不同的利率水平。對于月薪較高的職工在保持存款水平不變的情況下，已經取得低息購房貸款時，如果申請第二筆貸款，應當給予一定的限制。比如提高貸款利率水平，實行介于商業銀行住房貸款利率和住房公積金貸款利率之間的利率水平。而對于申請公積金貸款較多者只能申請商業銀行貸款。同時，為了發揮住房公積金的社會保障性質，對于還沒有住房的中低收入者借款人應該放寬貸款條件，實行比正常住房公積金貸款利率更低的利率水平。做到用高收入者的貸款高利率彌補中低收入者的貸款低利率，這樣才能保證制度運行的相對公平，真正體現住房保障制度的互助性。

(二)采用市場化手段提高服務水平

住房公積金管理中心是不以盈利為目的的獨立事業單位，從而在資金管理使用效率和服務水平方面，要差于自負盈虧的商業銀行。因此，住房公積金管理中心要轉變觀念。通過事業單位企業化管理。改進工作作風。以全新的市場營銷理念加強住房公積金宣傳，豐富貸款品種，真正滿足不同人群的需要。同時，要樹立為人民群眾謀利益的理念，從繳存、提取、貸款、還款等業務的各個環節，以人為本，簡化手續，公開業務操作規程，切實提高住房公積金業務的服務水平和質量，真正做到便民利民。

(三)建立政策性住房公積金銀行

目前，住房公積金是存入住房公積金管理中心在受委托銀行開設的專戶內，實行專戶管理。由商業銀行經營政策性的公積金業務容易導致責任權利界定不清，使得資金的管理混亂。增加了銀行使用風險，最終會損害到廣大職工的利益。因此，為了明晰產權，真正提高資金使用效率，可以由住房公積金管理中心自我管理住房公積金，建立政策性住房公積金銀行。由政府投入股本金，將住房公積金用于特定用途，建立完善的監督管理機制，積極推進住房公積金真正從行政化管理向政策性金融的轉變。

(四)政府應加大對住房公積金制度的支持力度

政府的支持是住房公積金制度實施順利進行的重要保證。對于政府關于住房公積金的各種政策的設定，應該站在廣大中低收入職工的角度來看，發揮住房公積金的本質作用。同時，從住房公積金的繳存到業務運行的各個環節，建立和完善各種監管制度，對違規貸款或不予貸款的行為給予嚴肅處理，加大處罰力度，保證住房公積金不流入住房體系以外進行循環，確保資金的安全。各種罰款所收金額可以放入住房公積金貸款風險準備金中，用于核銷因住房公積金貸款不能償還而造成的資金損失，保護全體職工的合法利益。

從世界各國住房保障和社會保障制度的發展的歷史來看，一般來講，在經濟發展水平較低時，保障主要是面對社會的貧困階層，隨著經濟發展水平的提高，保障覆蓋也會逐步擴展到國民普遍性保障的社會福利階段。目前，我國正是處于快速城市化的發展階段，人口眾多、中低收入者居多，社會保障覆蓋面主要針對的是社會的貧困階層。因而，制定與本地情況相符的向中低收入家庭傾斜的住房公積金繳存和使用政策，是目前的當務之急。