風險監督視角下的事后監督有效性評估及建議

摘要：事后監督是人民銀行會計核算業務的最后一道防線，風險監督則是事后監督工作的重頭戲。本文結合事后監督工作實踐，對有效發揮風險監督的作用進行了分析評估，總結了風險監督存在的主要問題，并就如何提升風險監督有效性提出了對策建議。

關鍵詞：風險監督；事后監督；實踐體會

中圖分類號：17832，31

文獻標識碼：A

文章編號：1003-9031(2009)08-0064-04

一、引言

風險監督就是以風險防控為導向，始終將風險理念貫穿于事后監督的整個工作流程，其有效性包含三方面的評估標準：一是監督內容、范圍、方法與措施是否完整、合理，監督目的是否明確，風險監督的理念是否真正落到實處；二是執行是否達到應有的效果，即監督實際發揮了作用，抓著了風險監督的重點，落實了監督要求，達到了預期的監督目標，能發現和糾正會計核算風險事項，確保資金安全：三是監督是否及時有效。是否能及時發現風險隱患，及時分析問題、反映問題、解決問題。隨著人民銀行職能的不斷轉變，現代支付體系的快速發展，對會計核算風險的控制提出了更高的要求，風險監督日益成為事后監督內控防線的重頭戲，但受諸多因素影響，風險監督的有效性發揮需要進一步研究解決。本文結合事后監督工作實踐。對有效發揮風險監督的作用進行了分析評估，總結了風險監督存在的主要問題，并就如何提升風險監督有效性提出了對策建議。

二、風險監督在事后監督工作中的評估

(一)初步構建了風險監督的制度框架

自2004年事后監督中心成立以來，各地在風險監督方面作了有益探索。如人民銀行海口中心支行事后監督中心以防范業務核算及資金風險為重點，建立了“全面復核、重點監督、預警整改”的監督機制，合理設計了風險監督流程，把整個監督業務分成了資料交接與業務監督、監督結果處理和憑證檔案裝訂管理三個環節：確定了聯行往來、支付系統、同城票據交換、內部往來、內外賬、掛賬事項等環節的業務作為風險監督的重點：建立了重大差錯和事故報告制度等9項內控制度以及風險預警、監督分析體系。為加強內控管理、開展風險監督和規范轄區事后監督工作提供了制度保障。

(二)會計業務集中監督，風險監督面基本覆蓋

一是采用人機相結合的監督方法，對轄內21個網點處理完畢的各項會計核算業務進行全面復核、檢驗。會計核算業務監督范圍涵蓋了存款準備金、再貸款、再貼現、支付結算、聯行往來、同城票據交換、表外等業務的會計核算及會計核算系統參數設置和使用情況。非現場監督面覆蓋率91％。二是會計核算業務全轄區實現集中監督，國庫核算業務和貨幣發行核算業務在機關一級采取集中監督，市縣支行一級采取分散監督。三是根據“全面監督、確保重點”的原則，將原始憑證及附件、記賬憑證、發出接收業務清單、手工聯行報單(基本沒有)、支付往來清單、支付賬收付款通知單、系統工作日志、流水賬、余額表、日計表和其它資料等中央銀行會計集中核算系統的各項業務憑證資料納入監督對象。監督對象覆蓋率100％。對聯行往來、支付系統、同城票據交換、內部往來、內外賬、掛賬事項等環節的業務則進行重點監督。四是根據工作情況采取必要現場監督，實現現場和非現場監督的有機結合，創新監督手段，消除監督死角。

(三)緊扣核算業務規范化，實施嚴格規范的連續性監督

一是建立了業務差錯登記簿，發現差錯及時下發業務差錯通知書，督促被監督單位對業務差錯進行整改。據統計，人民銀行海口中支行事后監督中心從2007年1月1日至2008年9月30日，監督發現差錯業務122筆；根據對2006年至2008年9月轄區會計核算業務事后監督情況統計，轄區會計核算業務綜合差錯率分別為0.7936‰、0.4320‰和0.3047‰。降幅分別達到45.56％和29.47％，平均年降幅38.04％。2007年至2008年上半年，共整理會計資料719571張，裝訂會計憑證1545本，總賬18本，分戶賬105本，各類賬表458本，遞交清單18本。二是加強對影像信息的監督，做到與原始資料逐張核對，登記并保存工作日志以備案。

(四)風險監督反映制度初見成效

制定和實施了《中國人民銀行海口中心支行事后監督工作情況反饋制度》等，通過事后監督通知書、監督情況通報、監督分析會等形式通報事后監督結果及反映監督問題。據統計，2007年1月1日至2008年9月30日，共發送《事后監督通知書》99份，并全部收到整改回執，監督整改率達到100％。

2008年對事后監督中心績效審計及內控大檢查情況顯示，自事后監督中心成立以來，人民銀行海口中心支行營業部及各核算網點會計國庫發行核算業務均未出現資金風險問題，也沒有發生資金案件。這一成果表明，設立事后監督機構在強化業務核算監督以及防范資金風險方面發揮了重要作用。

三、風險監督有效性不足的問題分析

(一)從風險監督內容看有效性的不足

1，監督重點不突出。人民銀行總行在《改進和加強事后監督工作意見》中明確定位“事后監督屬于會計事后監督的范疇，是會計核算的延伸，是會計核算的后臺。”實際操作中監督中心將監督重心放在合規性監督上。往往把發現差錯當作中心任務，對業務規范性傾注了大量的精力，如查看憑證要素是否齊全，記賬是否串戶，蓋章是否齊全，賬薄報表是否平衡，對核算業務不分主次重新復核，對業務核算系統自動轉換出來的數據賬表進行人工核對等，而沒有把更多精力去重點關注那些風險隱患環節，使得工作中出現重規范性監督而輕風險性監督，重業務復核而輕過程控制。導致許多重復而無效的勞動，削弱了監督效力。

2，監督范圍不全面。一是未納入外部風險監督。《中國人民銀行事后監督工作規程》(銀辦發[2004]159號)明確事后監督的最終職責是會計核算風險的監督，主要是防范資金風險，但與人民銀行業務有關的資金風險不僅表現為會計核算的風險，也包括了與貨幣發行、外匯交易、支付系統、再貸款(貼現)業務等有關的各種外部風險。具體的如市場風險、流動性風險、法律風險等。二是未納入財務費用和固定資產監督。目前人民銀行海口中心支行轄內市縣支行的費用單據均留存支行，機關的費用單據則由會計財務處自行裝訂保管。由于沒有開展對費用收支再審核，難以對費用科目使用及費用指標控制進行有效監督。

(二)從風險監督方法措施看有效性的不足

1，風險監督的手段未完善。目前，事后監督主要是采取人機相結合的監督方法。手工督票方式主要是針對紙質傳票、報表、賬簿進行事后核查，效率比較低，對某些實時性風險不能及時發現；電子督票方式是對ABS集中核算有專門的事后監督系統(中央銀行會計憑證影像事后監督系統(IAS)，其由后督子系統(AAS)和憑證影像子系統(IMS)子系統組成)，人民銀行海口中心支行后督子系統于2005年上線推廣，經過2006、2007年底兩次升級，但國庫業務和發行業務仍是由手工方式進行，主要靠人工比對。國庫核算業務2008年全轄國庫業務量達2726812筆，有大量的稅收繳款書和撥款憑證，需要逐筆進行核打配對，還要與賬表進行勾兌。使得工作量大、勞動強度高，容易出現疏漏和差錯，不僅導致監督效率低下，也直接影響了監督質量和監督效果。目

2，風險監督的效力不足。事后監督中心根據制度規定及要求，在監督時間上，先是采集相關會計憑證，次日發現問題后下達差錯通知書，也就是說只負責對會計核算結果進行非現場監督。實質上僅僅具有對被監督部門已處理完成的核算業務的審查權、建議權，從而沒有相應的處罰權與重大問題的追究權等剛性制約權力。由于缺乏必要的措施與手段，影響了監督權威，導致監督中“盲點”較多，措施不嚴、糾改不力，日常監督措施與建議往往不能落實到位。

3，監督力量配備尚不足。效能不佳。人民銀行海口中心支行事后監督中心人員在編人員為15人，后臺人員與前臺人員配備比約為1：12。2008年對事后監督中心績效審計表明，事后監督中心會計核算業務監督崗每人每天平均監督憑證262張，每張憑證的審核監督平均需要1.5分鐘，平均每天工作量為393分鐘。可見業務監督崗11個人每天要完成2882筆業務的清分、復審和勾對。從工作量與人員配備匹配上看，現有的人員只能應付日常的監督工作，數據勾對核查的工作質量將打折扣，進而限制了事后監督中心的活動空間，導致監督效能低下。

4，非業務監督工作量較大，影響監督效率的提高。事后監督工作需要對大量的會計憑證資料進行處理(即非業務監督工作)。如2008年上半年人民銀行海口中心支行需要整理會計憑證資料257914張，裝訂憑證歸檔賬表679本，其中分戶賬35本、會計憑證511本、總賬6本、各類賬表121本、交遞清單6本，檔案管理崗平均日工作量391分鐘。事后監督中心需要投入2名人員專門負責會計憑證資料的整理裝訂和歸檔保管工作，占業務監督人員投入的18.18％，耗費了較多的人力和時間，影響了監督工作的整體效率。

(三)從執行效果看有效性的不足

1，監督以合規性為主，資金風險監督還未能完全到位。風險監督既是對會計核算結果的監督，也是對會計核算過程的監督。一方面，由于《事后監督中心工作規范》沒有對央行事后監督模式從風險點的識別和圈定方面做出操作性的說明；另一方面，相關業務部門提交事后監督部門的會計資料，主要反映核算結果，缺乏對核算過程的全面反映。因此，在實施風險監督過程中，造成事后監督部門往往只偏重于對會計憑證、會計報表合規性和真實性的審核，以及要素齊全、賬平表對等這些單一事項或某個環節的監督，而對資金進出的合法性、資金往來的異動性等多環節、全方位的監督不太深究，監督仍停留在表層。

2，風險監督標準不一，制度執行的難度較大。現行事后監督管理體制下，事后監督不實行垂直管理。盡管人民銀行總行先后頒布了一系列監督辦法和規章制度，但業務監督的具體操作流程、方式和監督的重點、風險點等并沒有明確。如事后監督工作流程如何規范、差錯事故如何處理、風險隱患的標準如何認定、責任如何界定等都沒有明確的規定。監督標準各行只能根據各自的理解制定和實施，導致在實際操作中制度執行存在一定的難度，大大降低了風險監督的效率和效果。

3，風險監督職能定位不明，防控資金風險作用難以有效發揮。事后監督的職能重點應是堵塞漏洞和防控風險，但具體的監督方法又要求每日對日常會計核算業務進行復審和檢驗，這種復檢只是對會計核算業務結果的監督，而會計核算部門的內控管理是否嚴密、業務系統控制是否存在漏洞往往是產生風險的主要根源。事實上事后監督中心變成了日常會計核算業務的“復核員”和“事后處理中心”。因此，事后監督中心靠現有的監督力量和監督方法，很難保證有時間和精力去進行防范風險的重點監督。

(四)從監督的及時性看有效性的不足

1，事后監督存在一定的“時間差”。現代支付體系下，資金能夠在1分鐘內在全國金融機構間實時支付，對風險控制的時效性要求非常高。目前人民銀行市縣支行在當天的業務處理完畢后交由郵政快遞公司于次日上午將會計資料集中送達事后監督中心(遇雙休日、放長假時間隔時間會更長)，即使事后監督中心接收到會計資料并于次日上午9點立即實施復審，復審完畢最快也是第二天下午，使得目前的監督尚處于一種事后性，而非實時性甚至是事前性的監督，導致業務差錯或聯行作案不能被及時發現和糾正。

2，IMS運行不穩定，監督時效差。為解決人民銀行市縣支行會計資料傳遞慢問題，人民銀行海口中心支行憑證影像子系統(IMS)2007年上線。從運行情況看，IMS系統中在各網點及核算中心提交業務截止后事后監督中心才能采集影像信息，影響了事后監督中心的事中監督效能發揮。同時，網點在上傳會計資料時存在憑證影像上傳不了。而系統運行的不穩定也造成了后督監督的時效性問題。

四、提升風險監督有效性的對策建議

(一)轉變監督理念，明確監督重點，提高監督的合理性和完整性

1，調整風險監督思路，實現三個轉變。一是由真實性、合規性為主的監督向業務規范監督與風險性監督并重方向轉變。即應該將監督的重點放在發現業務核算風險及防范資金風險案件上，重點監督資金進出口各環節，重點審查主要業務、重要業務、特殊業務的真實性等。二是由重靜態型業務復核的結果監督向重動態型預警分析的流程監督轉變。增強事后監督的預警提示、風險評價等職能，建立有效的風險預警體系，加強對會計核算全過程風險的識別、計量、監測和管理，有效防范資金風險。三是由事后監督部門單一開展風險監督向與核算、監督、內審部門聯動檢查監督轉變，以達到整合監督資源、協調監督行動、降低監督成本的效果，實現信息共享、職能互補、整體聯動，形成長效的大監督機制。

2，拓展監督范圍，延伸監督視角。一是拓展監督范圍，將外部風險、固定資產和財務收支全部納入事后監督范圍。同時不斷拓展監督深度，切實解決好全面性和重點性兼顧問題。二是突出風險監督，延伸風險監督視角。資金進出口是資金安全的重要關卡，事后監督要死死盯住這個高危區域，并重點關注資金出口、賬務核對、暫收暫付、關鍵時點、系統日志等環節和容易形成差錯、風險案件的部位，確保資金安全。而核算質量是否規范、內部控制是否嚴謹是核算風險防范的重要環節。會計核算在管理上出現的任何疏漏，均會導致資金風險和核算管理風險，因此要將對核算業務的監督由單一的賬表監督延伸到核算業務的過程監督、內控情況和操作規范的監督，以提高風險監督的完整性。

3，創新監督手段和方式，提高時效性。一是進一步完善IMS的功能，充分發揮電子化監督手段作用。二是建議人民銀行總行盡快組織相關部門開發國庫業務、發行業務會計核算事后監督系統，以現代網絡信息技術全面解決監督手段落后、監督時效性差的問題，將事后監督人員從繁重的手工操作中解脫出來，以解決人工監督方式監督不到位的問題，真正發揮事后監督堵塞漏洞、防范風險的作用。

4，改進會計資料檔案管理。根據最新的人民銀行基本會計制度的規定和電子化辦公手段不斷成熟的現狀，建議建立電子檔案，以減少檔案的整理裝訂工作，提高管理效率。

5，引入行為追究權，強化事后監督處理力度。一是建立查處機制。賦予事后監督部門對有關嚴重問題的責任追究權力，將監督權、建議權、查處權合為一體，建立強有力的監督保障機制，強化事后監督中心權威，提高監督效能，實現事后監督中心不受干擾地獨立開展監督職能，客觀公正地評價會計核算行為和結果。二是轉化監督成果。改革績效考核模式，對業務部門的績效考核實行上級業務部門的對口考核與事后監督中心監督結果相結合，促使業務部門重視事后監督中心工作，促進事后監督中心成果的轉化。

6，充實和優化監督隊伍，提高監督能動性。一是充實匹配監督人員。根據前、后臺日均處理業務量(約合3200筆，張)與日用時(6.5小時)以及人員配比分析測算，后臺人員與前臺人員合理比例一般為1：5。則可根據轄區網點多的實際，結合工作量與崗位要求，按照成本與效能原則合理匹配監督人員。二是加強業務培訓。推動事后監督中心人員不斷更新知識，豐富和完善事后監督中心人員知識結構，提高監督能力。

(二)完善風險監督制度建設，提高執行效力

1，建議統一制定事后監督工作的實施標準、風險監督流程。用統一的制度規范事后監督行為，推進監督業務標準化管理，防范監督盲點。同時，應進一步完善事后監督的內控機制，加強內部管理，進一步落實崗位職責，提高監督人員風險監督意識，強化監督管理，從而使風險監督工作走上規范化、制度化。

2，完善風險預警機制體系。強化監督反饋機制。一是關注業務核算風險和資金風險，提高風險分析針對性。積極打造以防范風險為主的事后監督工作模式，通過對風險識別、監測分析、綜合評價、預警提示、監督整改等系列工作，實現了事后監督與事前、事中監督相結合，推進了監督關口前移。二是建全風險監督反饋機制，做到情況有反映、有分析、有整改、有落實、有跟蹤，真正有效發揮風險監督效用。