深圳公辦園轉(zhuǎn)企現(xiàn)象透視

[摘要]通過兩次深入調(diào)研，從改制的背景、過程、結(jié)果三方面對(duì)深圳公辦園轉(zhuǎn)企現(xiàn)象進(jìn)行全景透視，研究者認(rèn)為深圳幼教改革的背景包括：“特區(qū)”護(hù)身符與區(qū)域性的合法化知識(shí)、高流動(dòng)性的陌生人社會(huì)和改革開放熏陶下的進(jìn)取文化、特殊的政治文化和公共治理模式、“財(cái)政分權(quán)”與“央府博弈”。深圳幼教改革的過程涉及到四個(gè)焦點(diǎn)：在“改革”名義下的“去教育性”、以“市場(chǎng)邏輯”代替“教育邏輯”、從“深圳事件”到“公共事件”、“臨時(shí)聯(lián)盟”的形成與瓦解。深圳幼教改革的結(jié)果反映了如下現(xiàn)實(shí)：“摸著石頭過河”與“整體設(shè)計(jì)”的矛盾、“剝奪式改革”與“共享式改革”的矛盾、“斜坡效應(yīng)”與“效仿心理”。

[關(guān)鍵詞]幼教改革；公辦園；轉(zhuǎn)企

一、深圳幼教改革的背景透視

深圳是中國第一個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)。在深圳，“改革”一詞充滿了既日常又宗教崇拜的色彩。所謂日常，意即在深圳，改革就像家常便飯，它已經(jīng)深深融化進(jìn)政府官員的血液里，變成其自覺的需要，即“改革是特區(qū)的生命線”。所謂宗教崇拜，意即在深圳，人們對(duì)改革有一種近乎敬畏的思想，仿佛不改革不行，就會(huì)被斥之為落后、保守。在這樣的環(huán)境中，改革首先成為了官員的意識(shí)形態(tài)，接著又慢慢演變成一種大眾意識(shí)形態(tài)。

(一)“特區(qū)”護(hù)身符與區(qū)域性的合法化知識(shí)

作為特區(qū)，深圳的“特”不只是表現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)上，而且也表現(xiàn)在社會(huì)生活的方方面面。公辦幼兒園轉(zhuǎn)企并非一個(gè)單一行為，而是深圳整個(gè)事業(yè)單位分類改革的一部分。在本次事業(yè)單位改革中，公辦幼兒園被定位于“準(zhǔn)公益類”。文件認(rèn)為，所謂“準(zhǔn)公益類”是指可部分實(shí)現(xiàn)由市場(chǎng)配置資源的單位。從深圳市政府后來的不斷說明中可以發(fā)現(xiàn)，對(duì)于倍受非議的“轉(zhuǎn)企”一說，改革辦認(rèn)為他們是不得已而用之，因?yàn)槟壳爸袊默F(xiàn)有體制下找不到一個(gè)合適的名稱，在訪談中有領(lǐng)導(dǎo)這樣無奈地表示：“我不知道除了說轉(zhuǎn)企還能說什么?出發(fā)點(diǎn)在于管辦分離。我們一開始想以‘公辦非企’的方式來注冊(cè)，但編辦說沒有這種說法，后來又想到工商局、民政局等機(jī)構(gòu)注冊(cè)”。

從深圳公辦園后來的發(fā)展來看，轉(zhuǎn)企中的“企”不只是一個(gè)暫時(shí)的說法，它其實(shí)沿用了人們傳統(tǒng)思想中對(duì)“企業(yè)”的期待，即要發(fā)揮其營(yíng)利性，這種暗含的期待可以從兩個(gè)方面反映出來：一是深圳市政府將轉(zhuǎn)企后的公辦園移交了國資委，并且由原來負(fù)責(zé)企業(yè)黨務(wù)的人來總體負(fù)責(zé)，這表明政府希望用企業(yè)運(yùn)作的方式來經(jīng)營(yíng)幼兒園；另一方面，改革局的人反復(fù)提到要將所有的幼兒園調(diào)整到同一個(gè)體制、同一個(gè)起點(diǎn)實(shí)現(xiàn)公平競(jìng)爭(zhēng)，這是一種類企業(yè)化的思維方式。

在深圳以外的其他地方，“企業(yè)”一詞是有明確含義的，它與營(yíng)利、非公益相結(jié)合，而在深圳，“企業(yè)”一詞則被賦予了新的內(nèi)涵，這種新內(nèi)涵從某種程度上改變了企業(yè)的根本屬性，即營(yíng)利性，因?yàn)閷?duì)于轉(zhuǎn)企后的幼兒園，政府的解釋是非營(yíng)利的。這樣，“非營(yíng)利性企業(yè)”便成為深圳特色的合法性地方知識(shí)。然而很顯然，這種在深圳成為合法性的知識(shí)在其他地方就完全不合法。也許在深圳領(lǐng)導(dǎo)看來，名稱并不重要，關(guān)鍵是內(nèi)涵，但顯而易見的是每個(gè)詞都有其約定俗成的意義，沒有哪個(gè)人會(huì)把“民辦園”與政府投入不減少緊密聯(lián)系在一起，也沒有哪個(gè)人會(huì)把作為生產(chǎn)性單位的企業(yè)與作為教育性機(jī)構(gòu)的幼兒園聯(lián)系在一起。

(二)高流動(dòng)性的陌生人社會(huì)和改革開放熏陶下的進(jìn)取文化

與國內(nèi)其他城市不同，深圳是一個(gè)流動(dòng)性極高的城市，對(duì)于大部分人來說，深圳是一個(gè)今天來明天就要走的陌生人社會(huì)。深圳人大多缺少一種扎根意識(shí)，崇尚個(gè)人奮斗，追求一種進(jìn)取型文化，地方社會(huì)的聯(lián)結(jié)性與共融性不強(qiáng)，共同體精神比較淡漠。從政府官員的個(gè)人背景來看，大多不是土生土長(zhǎng)的深圳人，他們的個(gè)人背景往往與中央政府所預(yù)設(shè)的改革精神相契合，特別能改革、特別能創(chuàng)新、特別能開放的新特區(qū)精神已成為政府官員掛在嘴邊的新語錄。

從22所公辦幼兒園的教師來看，在編的大多是1998年前從內(nèi)地來深圳尋求發(fā)展的優(yōu)秀幼兒教師，她們?cè)谏钲谶@塊土地上生活的時(shí)間最長(zhǎng)不超過20年，從訪談來看，她們雖身處深圳，但內(nèi)心總有一種淡淡的疏離，一種難以完全融入的隔離感。這種家園缺失的感覺不僅在幼兒園老師身上存在，在其他人群身上也存在，它甚至構(gòu)成了深圳人的一種文化生存方式，即每個(gè)人都成為深圳日常生活中熟悉的陌生人。

(三)特殊的政治文化和公共治理模式

改革開放以來，深圳不僅在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面有較大的跨越，在公共治理模式方面也有一些新的舉措，當(dāng)下的深圳政府選擇的便是一種“小政府、大社會(huì)”的治理模式。在公辦園的轉(zhuǎn)企上，大抵遵循的便是這種思路。然而，在將哪些轉(zhuǎn)移給市場(chǎng)，哪些保留給政府的問題上，深圳市政府的衡量標(biāo)準(zhǔn)是以市場(chǎng)的發(fā)育程度和資源配置能力作為前提的，而不是以公共性、公益性作為前提的。在公辦園轉(zhuǎn)企上，深圳政府選擇的不是學(xué)前教育的公益性，而是生產(chǎn)性。

“小政府、大社會(huì)”的政治選擇并不是要把政府該管的交給市場(chǎng)。從世界范圍內(nèi)來看，沒有哪個(gè)市場(chǎng)是能夠完成公益任務(wù)、滿足公共需求的。逐利性是市場(chǎng)的根本屬性，要想市場(chǎng)能提供公共服務(wù)，只有通過政府政策限定和經(jīng)費(fèi)資助的方式來進(jìn)行，如內(nèi)地很多地區(qū)采取的通過資助民辦幼兒園來端正其辦學(xué)方向的舉措等。“小政府、大社會(huì)”并不必然意味著政府應(yīng)將22家公辦園推向市場(chǎng)，使其與民辦園站到同一體制的起點(diǎn)上，相反，它意味著政府要更多地盡到對(duì)22家轉(zhuǎn)企的公辦園和所有民辦園的監(jiān)管和資助責(zé)任。雖然政府辦學(xué)前教育并不一定只有直接辦公辦園這一條路徑，它還有其他許多選擇，如政府可以在保持對(duì)公辦幼兒園的投入的基礎(chǔ)上，加大對(duì)民辦幼兒園的扶持力度，使越來越多的民辦幼兒園健康發(fā)展。改革并不是要通過剝奪強(qiáng)者來滿足弱者，改革應(yīng)使強(qiáng)者更強(qiáng)，弱者變好。

(四)“財(cái)政分權(quán)”與“央府博弈”

作為一個(gè)特區(qū)與試驗(yàn)田，深圳地方政府與中央政府的關(guān)系是微妙而特殊的。總體而言，1994年后，中央與地方之間有了明確的財(cái)政分權(quán)格局，地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性得到空前釋放，“諸侯經(jīng)濟(jì)”很快成為中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的特殊現(xiàn)象。然而，與其他省份的“諸侯經(jīng)濟(jì)”身份不同，深圳的“諸侯”身份是特別的，既是經(jīng)濟(jì)諸侯，又是政治諸侯。對(duì)于深圳而言，改革開放的巨大成功極大地強(qiáng)化了其與中央政府討價(jià)還價(jià)式的談判地位，使中央在直面深圳改革所暴露出來的問題時(shí)面臨兩難，中央調(diào)查組最后意見的遲遲未下達(dá)，從某種程度上來說正是這種“央府博弈”兩難困境的反映。

研究者2008年3月再次去深圳調(diào)研時(shí)，某領(lǐng)導(dǎo)就說：“這次改革國務(wù)院不是來調(diào)查組了嗎，我們不是也匯報(bào)了嗎?可是，到目前為止，國務(wù)院、教育部并沒有說，你們的改革是錯(cuò)誤的!教育部、中央編辦為什么沒來制止這就很說明問題。”教育局領(lǐng)導(dǎo)也提及：“幼兒園的波動(dòng)是肯定的，政府政策的懸而不決是影響。國務(wù)院的調(diào)查也是不明朗的，現(xiàn)在還沒有下。政府重視這個(gè)，會(huì)影響到他們的(決策)，國資委會(huì)隨時(shí)調(diào)整態(tài)度。深圳政府本身對(duì)這個(gè)問題的意見以及中央內(nèi)部的意見不一致。我感覺，如果一直不明確，我們的工作就很難。”

二、深圳幼教改革的過程透視

回望深圳公辦園轉(zhuǎn)企的歷程，在局外人看來，也許整個(gè)進(jìn)程就是那么幾件大事，然而，在局內(nèi)人看來，從2006到2008年，他們是一天一天地承受過來的。在這個(gè)過程中，政府、公辦園、幼兒教師、家長(zhǎng)紛紛訴求了不同的利益，表達(dá)了不同的立場(chǎng)。與全國其他地方的幼教改革相比，深圳的改革方式、改革進(jìn)程富有特色，堪稱深圳現(xiàn)象。

(一)在“改革”名義下的“去教育性”

22家公辦園轉(zhuǎn)企改制是放置在事業(yè)單位人事制度改革的大框架下進(jìn)行的，22家公辦園只占被轉(zhuǎn)企的原事業(yè)單位總量中很小的一部分。原來深圳市政府迫于社會(huì)輿論的壓力一直試圖對(duì)公辦園進(jìn)行改革，但一直沒能成功，公共資源分配不公平、管辦不分離的局面依然存在。事業(yè)單位分類改革給深圳市政府提供了一個(gè)機(jī)遇，公辦園轉(zhuǎn)制改革再次被提上議事日程。然而，正如中國學(xué)前教育研究會(huì)在給溫總理的信中提到的：“我們從未想到，作為我國基礎(chǔ)教育重要組成部分的學(xué)前教育事業(yè)會(huì)被帶著‘改革’的桂冠，改變了它的教育屬性和公益性”。

當(dāng)然，深圳地方政府在改革設(shè)計(jì)時(shí)并沒有想取消學(xué)前教育的教育性與公益性，它只是將學(xué)前教育界定為“準(zhǔn)公益性”，但轉(zhuǎn)企所造成的事實(shí)是，22家公辦園在轉(zhuǎn)企后迅速分化，除極個(gè)別幼兒園還遵循教育性的辦學(xué)原則外，絕大部分幼兒園都通過各種方式，如增加班額、擴(kuò)大班級(jí)規(guī)模、節(jié)約培訓(xùn)開支、增加黃金課程班等方式來開源節(jié)流。學(xué)前教育中以幼兒的身心發(fā)展為中心，為幼兒提供適宜課程的觀念在改制園中已嚴(yán)重錯(cuò)位。改制后，維持生存成為幼兒園考慮最多的問題，幼兒園無法完全以幼兒為中心來開展適宜的教育活動(dòng)。同時(shí)，優(yōu)秀教師流失現(xiàn)象非常嚴(yán)重，為了補(bǔ)充師資，幼兒園只好大量招用臨時(shí)工。

(二)以“市場(chǎng)邏輯”代替“教育邏輯”

在深圳公辦園轉(zhuǎn)企改革中，改革辦領(lǐng)導(dǎo)反復(fù)說的一句話便是，“我們當(dāng)時(shí)想把體制先調(diào)整，讓它和現(xiàn)有的大多數(shù)民辦園處于同一個(gè)起點(diǎn)上，讓所有的幼兒園處于同一個(gè)水平，同一個(gè)體制，再建立一種新的政府對(duì)學(xué)前教育的資助方式和資助模式。”這種思想和功利主義學(xué)派的代表人物約翰·穆勒有較大的相似性。在穆勒看來，封建私有制是社會(huì)貧富差別日趨擴(kuò)大、越來越不公平的根源，經(jīng)濟(jì)上的公平應(yīng)當(dāng)首先表現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)行為者都在同一起跑線上，都有相同的機(jī)會(huì)去獲取自己的經(jīng)濟(jì)利益。深圳市政府將公辦園轉(zhuǎn)企正是打破差異，建立新的同一起跑線的公平訴求的結(jié)果。用這種功利主義思想來指導(dǎo)教育改革，實(shí)際上是將幼兒園看成了一個(gè)經(jīng)濟(jì)實(shí)體而非教育實(shí)體，試圖用經(jīng)濟(jì)上的公平來代替教育上的公平。

有學(xué)者認(rèn)為，我們的時(shí)代已被經(jīng)濟(jì)學(xué)及經(jīng)濟(jì)學(xué)的思維方式籠罩太久，必須盡快改變關(guān)于改革的經(jīng)濟(jì)學(xué)思維模式。經(jīng)濟(jì)學(xué)思維過于依賴市場(chǎng)，它不承認(rèn)市場(chǎng)僅僅是人類生活的一個(gè)維度，也不承認(rèn)市場(chǎng)具有壓迫性的一面。經(jīng)濟(jì)學(xué)的思維妄圖使公私立幼兒園站到同一個(gè)起點(diǎn)上，這種起點(diǎn)均等化思想實(shí)際上是一種抹平差異、尋求均質(zhì)的取向，是與法國自啟蒙運(yùn)動(dòng)以來的均質(zhì)化的公平訴求一脈相承的。深圳市政府篤信深圳已形成了成熟的幼教市場(chǎng)，可以用市場(chǎng)來解決社會(huì)輿論壓力下的公共資源分配不公的問題，有人甚至試圖用“創(chuàng)造性破壞”來形容當(dāng)下的幼兒園改制，但這種破壞沒什么創(chuàng)造性可言，它對(duì)幼兒的一生、對(duì)國家未來人力資源的影響都是不可逆轉(zhuǎn)的。

(三)從“深圳事件”到“公共事件”

當(dāng)下的社會(huì)是一個(gè)網(wǎng)絡(luò)社會(huì)，人與人之間不再依賴于面對(duì)面的互動(dòng)，網(wǎng)絡(luò)使超越時(shí)空的互動(dòng)成為可能，也使深圳的轉(zhuǎn)企改制很快從深圳的地方性事件變成全國關(guān)注的公共性事件，從幼教從業(yè)者的集體性參與到教育、新聞工作者的部分性參與，不斷從領(lǐng)域內(nèi)滲透到領(lǐng)域間，成為當(dāng)時(shí)的一個(gè)熱門話題。

2006年，深圳論壇上出現(xiàn)了一篇《話說深圳幼兒教育改革》的帖子，從不同的方面剖析了深圳公辦園改制為什么得不到幼教人士支持的原因，帖子出來后，跟帖異常火爆，有70多頁1420多條回復(fù)。跟帖的數(shù)量說明了轉(zhuǎn)企事件引發(fā)了高度的公眾關(guān)注，不僅幼兒園教師、家長(zhǎng)、政府官員在網(wǎng)絡(luò)上發(fā)帖，普通百姓也加入到轉(zhuǎn)企的討論中。除了利用深圳論壇進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)討論外，幼兒教師還紛紛尋求外援，向?qū)W前教育專業(yè)人士、教育部、新聞媒體、國務(wù)院等反映深圳改制情況，希望得到更多的援助。7月13日，中國學(xué)前教育研究會(huì)首先做出反應(yīng)，以全國部分學(xué)前教育工作者的名義向溫家寶總理提交了一封信，表明幼教工作者對(duì)深圳改制的態(tài)度，尋求政府的關(guān)注與協(xié)調(diào)。全國各地的學(xué)前教育工作者也以各種方式聲援并支持深圳幼兒教師的維權(quán)行為。8月30日，廣東省人民政府教育督導(dǎo)室要求深圳市政府停止轉(zhuǎn)企行為。隨后不久，國務(wù)院調(diào)查組趕赴深圳，調(diào)查幼兒園改制情況。

(四)焦點(diǎn)四：“臨時(shí)聯(lián)盟”的形成與瓦解

總體而言，當(dāng)下的社會(huì)是一個(gè)分化的社會(huì)，許多總體性概念已不復(fù)存在，或者即使存在也已不再具有原來的內(nèi)涵。“幼兒園”“幼兒教師”嚴(yán)格說來都是一個(gè)總體性概念，然而，在深圳公辦園轉(zhuǎn)企過程中，這些原本相對(duì)統(tǒng)一的總體性概念都已經(jīng)不再具有統(tǒng)一的內(nèi)涵。在轉(zhuǎn)企事件中，“幼兒園”已分化成“公辦園”與“民辦園”，“公辦園”又分化成“市屬公辦園”與“區(qū)屬公辦園”，對(duì)立方的利益都不完全一致。“幼兒教師”也是一樣，更多的分化為“在編幼兒教師”與“在聘幼兒教師”、“市屬幼兒教師”與“區(qū)屬幼兒教師”。這種社會(huì)力量的分化狀態(tài)導(dǎo)致了園所之間、教師之間在進(jìn)行聯(lián)合時(shí)常常不得不面臨著各自利益訴求的矛盾。

在22家公辦園轉(zhuǎn)企過程中，不同的利益主體被迫面對(duì)共同利益，分歧與矛盾被暫時(shí)忘卻。公辦園與民辦園、市屬公辦園與區(qū)屬公辦園、幼兒教師與園長(zhǎng)、22家公辦園之間結(jié)成了臨時(shí)聯(lián)盟。然而，由于臨時(shí)聯(lián)盟中的主體利益并不完全一致，甚至完全對(duì)抗，臨時(shí)聯(lián)盟并沒有維持多久，很快在一方的利益獲得中瓦解。在臨時(shí)聯(lián)盟中，22家公辦園是中堅(jiān)力量，民辦園是臨時(shí)聯(lián)盟中的拆解性力量，而區(qū)屬園是臨時(shí)聯(lián)盟中的觀望性力量。

三、深圳幼教改革的結(jié)果透視

“改革”不僅是當(dāng)下社會(huì)的關(guān)鍵詞，也是這個(gè)時(shí)代政治上最正確的話語，“為了改革”可以成為最冠冕堂皇的理由，也可以成為不問責(zé)的最佳借口。反思深圳轉(zhuǎn)企改制的過程，我們發(fā)現(xiàn)深圳的轉(zhuǎn)企改制持有的基本上還是“摸著石頭過河”的原始改革路徑，缺乏對(duì)學(xué)前教育負(fù)責(zé)任的長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃與設(shè)計(jì)，改革的出發(fā)點(diǎn)依然帶有“剝奪”式色彩，轉(zhuǎn)企所導(dǎo)致的斜坡效應(yīng)也影響深遠(yuǎn)。為此，改革的倫理效度、改革的合法性根基需要重新予以問詢。

(一)“摸著石頭過河”與“整體設(shè)計(jì)”的矛盾

應(yīng)該說，中國的改革一開始就具有“試錯(cuò)”的特點(diǎn)，所謂“摸著石頭過河”。在改革初期，摸著石頭過河不僅有利于在實(shí)踐中探索改革的路徑，而且有利于化解改革的難題，以避開意識(shí)形態(tài)的障礙。深圳公辦園改制兩年來，22所公辦園先試圖工商注冊(cè)，后又嘗試“公辦非盈利”“民辦非企”，最后選擇“二類事業(yè)法人單位”。可以看出，在改制的一系列細(xì)節(jié)上，設(shè)計(jì)者們?nèi)鄙僦苊艿目紤]，往往是出了問題才去疏導(dǎo)與補(bǔ)償。這種“變臉式”的改革使改革嚴(yán)肅性大受質(zhì)疑，也使教職工對(duì)自身前途更加擔(dān)憂。

在改革不斷深入的今天，繼續(xù)摸著石頭過河已經(jīng)開始出現(xiàn)種種弊端，如政策多變、體制復(fù)歸、新生利益集團(tuán)等。公辦園轉(zhuǎn)企的消極后果充分提醒改革者不能再局限于“半步策略”，而要關(guān)注長(zhǎng)遠(yuǎn)設(shè)計(jì)。

(二)“剝奪式改革”與“共享式改革”的矛盾

從公開的改制動(dòng)機(jī)來看，深圳的目的旨在推進(jìn)公辦園與民辦園之間的公平競(jìng)爭(zhēng)，使所有幼兒園公平地享有政府的財(cái)政補(bǔ)助。為了達(dá)成這一目的，深圳市政府采取的基本是一種削峰式的改革思路，通過剝奪公辦園的既得優(yōu)勢(shì)來獲得公辦園、民辦園之間的均衡態(tài)勢(shì)。總體而言，改革總是一場(chǎng)利益再分配，通過改革對(duì)既存的利益格局進(jìn)行重構(gòu)。一些人通過改革成為了既得利益者，一些人通過改革成為了利益受損者。然而，改革并不必然是零和游戲，它還存在著正和的可能性，“剝奪式改革”只是社會(huì)資源嚴(yán)重缺乏時(shí)所采取的無奈選擇，而當(dāng)社會(huì)資源已經(jīng)相對(duì)豐富，政府有了更多選擇時(shí)，“共享式改革”應(yīng)該成為自然的選擇。

在公辦園轉(zhuǎn)企上，深圳市政府采取的并不是一種共享取向，而是剝奪22家公辦園的既得利益，使其以平民的身份與民辦園在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的平臺(tái)下同臺(tái)競(jìng)爭(zhēng)，這是一種削峰填谷的行為，它使公辦園多年積累下來的優(yōu)質(zhì)教育資源毀于一旦。而且，很顯然的是，公辦園的轉(zhuǎn)企并不能促進(jìn)民辦園生存環(huán)境的改善與教育質(zhì)量的提高，相反會(huì)使社會(huì)競(jìng)爭(zhēng)更加激烈，老百姓的入園負(fù)擔(dān)越加沉重。這可能是一種使公辦園和民辦園雙方利益受損的改革，與政府原來預(yù)期的公平設(shè)想南轅北轍。

(三)“斜坡效應(yīng)”與“效仿心理”

中國有句俗語，即好事不出門，壞事傳千里。在地方政府的政治文化中也有一種類似的行為效應(yīng)，即“斜坡”效應(yīng)，通俗點(diǎn)說，就是人人都往下比，每個(gè)政府都不去關(guān)注其他政府的積極舉措，因此人人都往下滑。這種“斜坡”效應(yīng)不僅出現(xiàn)在幼教領(lǐng)域，而且存在于社會(huì)生活的方方面面。2000年宿遷市的賣園風(fēng)在使宿遷幼教整體遭挫的同時(shí)，也使周邊的其他地區(qū)深受其害。緊隨著宿遷的賣園改制，江蘇的邗江、宜興等地也紛紛效仿，賣園改制成為一種風(fēng)潮，致使2001年我國幼兒園數(shù)量大規(guī)模下降，江蘇省的幼教發(fā)展嚴(yán)重受挫。與政府賣園改制遙相呼應(yīng)的是，大量的企業(yè)、機(jī)關(guān)也紛紛將原來的幼兒園進(jìn)行拍賣、改制。在這股賣園風(fēng)潮中，各地方政府看中的不是學(xué)前教育對(duì)未來人才儲(chǔ)備的奠基作用，而是政府的甩包袱和從中漁利。

深圳是中國改革開放的窗口，一直以創(chuàng)新為精神追求，其公辦園改制不是沿習(xí)其他地方的股份化、私有化、合股化，而是創(chuàng)造性地使用了“公辦非營(yíng)利企業(yè)幼兒園”這一說法。作為人事制度改革的試點(diǎn)，深圳的這次改革承載著中央的厚望，具有廣泛的示范與輻射效應(yīng)。而且，作為中國各地方政府的傳統(tǒng)慣習(xí)，地方官員特別喜歡外出參觀學(xué)習(xí)，取經(jīng)送寶。在這樣的跨地區(qū)交流中，一些原本地方化的改革舉措便很快成為各個(gè)政府效仿與學(xué)習(xí)的對(duì)象與模式。就深圳的轉(zhuǎn)企改制而言，雖沒有其他地方政府的完全模仿，但據(jù)一些地方的幼教干部反映，有些地方政府在擬定其教育政策時(shí)會(huì)有意識(shí)地以深圳為參照，調(diào)整其原有的投資方案與改革路徑。

四、深圳幼教改革的合法性透視

從根本的意義上來看，改革的目的是為了使被改革對(duì)象向好的方向發(fā)展，解決目前面臨的困境與問題。如果缺乏改革的合法性基礎(chǔ)，缺少民眾的高度認(rèn)同，這種改革本身就是要受到質(zhì)疑的。一般來講，合法性包括形式上的合法和實(shí)質(zhì)上的合法。形式上的合法是指政府出臺(tái)的相關(guān)改制政策在多大程度上與中央制定的政策保持一致，政策出臺(tái)的過程是否經(jīng)過相關(guān)法律程序，是否允許老百姓特別是被改革者進(jìn)行充分的參與與討論等。從深圳公辦園轉(zhuǎn)企改革來看，其改革動(dòng)機(jī)與中央主張的從經(jīng)濟(jì)體制改革轉(zhuǎn)移到行政管理體制改革與社會(huì)事業(yè)發(fā)展改革的大思路是吻合的，但很明顯的是，公辦園轉(zhuǎn)企明顯與中央13號(hào)文件有抵觸，因?yàn)?3號(hào)文件明確規(guī)定各地方政府：“不得借轉(zhuǎn)制之名停止或減少對(duì)公辦幼兒園的投入，不得出售或變相出售公辦幼兒園。”從這個(gè)意義上來說，深圳市公辦園轉(zhuǎn)企在形式上是不合法的。

再從實(shí)質(zhì)上的合法性來看，即從政府改制行為在價(jià)值取向上的正當(dāng)性來看，從深圳市政府公開的轉(zhuǎn)企目標(biāo)來分析，轉(zhuǎn)企有兩個(gè)目標(biāo)：一是促進(jìn)社會(huì)公平，一是實(shí)現(xiàn)管辦分離，提高資產(chǎn)效率。從字面來看，改制目標(biāo)的價(jià)值正當(dāng)性都沒有問題。促進(jìn)社會(huì)公平不僅是深圳的地方性訴求，也是全國的改革訴求，問題是如何促進(jìn)社會(huì)公平，是采用削峰填谷的方式，獲得一種形式上的公平，還是保優(yōu)扶弱實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)上的公平。而從第二個(gè)目標(biāo)來看，提高資產(chǎn)效率也是值得懷疑的，因?yàn)榻逃男逝c生產(chǎn)的效率是沒有可比性的，而且增長(zhǎng)率等效率指標(biāo)具有較大的滯后性與模糊性，把具有隱性社會(huì)功能的幼兒教育轉(zhuǎn)化成具有顯性社會(huì)效益的國有企業(yè)，這只是效率至上的一種變相追求。從這個(gè)意義上來說，深圳市公辦園轉(zhuǎn)企實(shí)質(zhì)上也不具備充分的合法性。