對香港學前教育采用“學券制”的反思

[摘要]2007年9月香港在學前教育領域采用學券制模式，推行至只有兩年，但引起公眾及教育界不少的關注及辯論。對香港式學券制的公平性加以考量，可以發現學券制主要從支持家庭經濟出發，而未能充分考慮能力較弱或資優幼兒的教育需求；對其促進學前教育質量的效果加以考量，可以發現學券制尚無明顯成效，且十分不利于保障教師待遇，留任高素質幼教人才。

[關鍵詞]香港；學前教育；學券制

一、推行“學券制”的背景

香港的學前教育全屬私營機構，分非牟利及私人獨立兩類。根據規定，兩者必須根據教育條例進行注冊，并需遵守既定的《教育規例》，但它們都不屬于香港的學制范疇。非牟利學前教育機構可以將5％的儲備應付營運開支，以供投放回教育之用，私人獨立的學前教育機構則把10％的利潤攤分給各股東。政府過往對學前教育的資助主要通過《幼兒園及幼兒中心學費減免計劃》幫助有經濟困難的家長繳付子女的學費；向符合資格的非牟利學前教育機構返還租金、差餉及地租；通過《幼兒園及幼兒中心資助計劃》向符合資格的非牟利學前教育機構提供直接資助。雖然學前教育不屬于義務教育范疇，但卻是基礎教育的重要組成部分。政府在制定學前教育政策時，必須考慮辦學團體的背景、學前教育的生態環境、家長的需要、政府投放的資源等因素。

二、學券制的目標

香港特別行政區行政長官于2006年10月發表2006至2007年度施政報告時，強調學前教育要以“從支持家庭出發，減輕家長的財政負擔”為原則，以“學券制”形式為3至6歲幼兒的家長提供學費資助。學券制旨在增加學前教育資源的投放，以減輕合資格家長的財政負擔，并改善學前教育的質素，從中可避免傳統資助模式所導致的難以監管等問題，進而讓學前教育機構靈活運作，適應需求。根據這一政策，學券制主要資助對象是家庭。從中可見，香港特別行政區政府在制定學前教育政策上，一直沿用直接資助家長、間接資助學前教育機構的方針，以配合學前教育的重要性，但其不是義務教育的條件。

三、學券制的策劃過程

2001年香港教育事務委員會已要求數據研究及圖書館服務部就學券制在海外國家實施情況進行研究。研究包括學券制模式的利弊，以及政策本地化的進程等內容。

研究發現學券制主要有利伯維爾場和社會政策方式。佛利民(Milton Friedman)是首位倡議使用學券的經濟學家，他提出的利伯維爾場方式認為可透過市場力量推動學校響應學生的需要和意愿以及提高教育質量；詹克斯(chrisropher Jendks)的社會政策方式認為學券是為弱勢社群學生提供教育機會的方法，建議監管參加學券制的學校，以確保弱勢社群學生也可接受優質教育。簡而言之，實施學券制的主要目的在于改善學校的效率以及讓消費者有較多選擇。香港學券制在實施中較傾向于社會政策方式。政策是從支持家庭出發，家庭不需通過入息審查亦可減免學費，受益人應較過往多，但由于政府運用公帑來資助，政府就應制定一些基本的標準來規范接受教育券的學校，因此設有競爭和選擇的范圍限制。所以，香港學券制獨特之處就是在原有的利伯維爾場導向模式中注入社會政策主義，把兩者重迭在一起，其效果實難以預料。

現實中，學券制的運作并非如上述簡單，家長收入、學券的款額、學校的類別等變項都有可能令實際效果與預期的結果不一。因此，學券制應為指定范疇的特定社會群體而設計。在香港現行的公共政策下，學前教育不具有強制性，故不被視為市民應有權利，亦應免與香港政府過往一向只限于給予本地非牟利學前教育機構資助的一貫政策及基本原則相違背，因此只限于非牟利性質的學前教育機構才符合學券制使用資格，以此來確保所有公帑都會投放在幼兒身上。經本地化的考慮，對參與學券制學校有一定的要求外，政府應有一定程度的監管，以此來彌補借用政策計劃與實施的落差。

2006年11月及12月香港政府與主要的學前教育辦學團體會面，收集他們對推行學券制的意見。大部份辦學團體對政府在2007-2008學年實施學券計劃方案表示支持，并建議將過渡期延長至5年，同時考慮把私人獨立學前教育機構納入學券計劃內。政府接受了該建議，并為私人獨立學前教育機構安排3年過渡期及提供款項作為申請轉型為非牟利學前教育機構之用。該政策于2007年9月正式在學前教育領域開始實施。

四、對學券制的反思

(一)香港式學券制的公平性考量

根據Berne和Stiefel(1984，1999)提出的教育公平理論，教育公平主要體現為財富中性(wealth neutrality)，即學童的教育機會因應其家庭經濟條件或所住區域的差異而有所不同；水平公平性(horizontal equity)即同等境遇的學童應得到同等對待；垂直公平性(vertical equity)即不同境遇的學童應得到不同對待；以及充裕性(adequacy)即要學生達到某一最低的表現水平，教育資源的提供也應相應地達到一個起碼的水平。香港學券制是公共資金資助性質，家長只能在政府認可的本地非牟利學前教育機構中為其子女擇校，這正違背財富中立的原則。因為支付能力強的家庭有權利為子女選擇質量較好或收費較高的本地或國際學校，有研究發現有錢的人也多數傾向選擇私校，并形成明星學校或貴族學校的階層學校。但在這一政策下他們喪失了選擇權。

香港學券制是給予香港居民不論貧富都可享有學券的福利。從水平公平性來看，看似是人人平等的權利，但沒有考慮幼兒是否接受同等質量學前教育的權利。家庭往往因支付學費的經濟承受能力直接影響幼兒接受教育的質量。經濟條件較佳的家庭，可能不會申請學券，因子女人讀的學校不在學券的范圍內，相反，經濟條件不足的家庭在過往的資助模式下因有經濟審查而獲學費全免，在學券制下反之要選擇收費較低的學校，否則要繳付差額。在此情況下，也談不上幼兒接受同等質量教育的機會。因此，建議為經濟條件欠佳的家庭提供一些額外照顧，以保證其子女在接受教育、參與教育過程及教育效果上均獲同等質量的機會。從垂直公平性來看，教育政策要顧及不同學童在背景、需要、起始能力等均有所不同，從而為有特殊需要或資優的幼兒投入更多資源。學券制卻沒有提出這一點，因此，教育券的實施必須考慮如何為能力較弱或資優的幼兒提供較多、較佳的教育機會，使他們得以最大化地發展潛能。

在學券制的實施上，政府要考慮如何用最公平的方法分配既定教育資源，達致教育公平性，在此基礎上又達到資源使用的教育效率最大化。盡管學券制的基本概念很簡單，但要把概念設計變為計劃并付諸實行，所產生的效果及影響卻是復雜得多且變化多端。所以，學券制不能僅從支持家庭經濟出發而沒有教育公平性方面的考慮，更不能忘卻教育政策最終受益者應是未來社會的主人翁——幼兒。

(二)學券制與教育質量

香港從2000年起，與學前教育界協商訂定了一套兒童發展表現指標，以推動學校作自我評估和持續改善。因此可見，關于學前教育質量保證的政策在學券制產生之前已經存在，而學券制與質素保證的相關性只是政府向公眾交代公帑的方法之一，從研究的5個國家及地區的學券制發現，學券制雖然會推動參與的學校互相競爭，卻無確實的證據顯示推行學券制能提高教育質量。學券制從1980年代推行至今，在提高教育質量方面沒有顯著成效，但政府仍以“進一步提升學前教育質量”為學券制實施目標之一。而學前教育機構為了要按照政府的要求去經營，卻減弱了辦學的多元化。因此，學券制的實質效用仍有待考量。

(三)學券制與教師待遇

《2006至2007年施政報告》提出政府期望5年后所有幼師都具備幼兒教育證書資歷，并鼓勵校長積極進修取得大學學位資格。資料顯示，在2005年9月只有4，826名幼師，約占總人數的45.3％，已取得或正修讀幼兒教育證書或同等資歷的課程。施政報告意味著在學券制推行的5年內，50％以上現職幼師要參與為期3年的證書課程，從而取得幼師的資歷。盡管學券制的實施為幼師進修提供了津貼，同時也為學校聘請代課幼師提供了資助，但從數字上來看，學校的一半幼師要參與進修，代課幼師的需求數量必然急劇增加，而且大量代課教師的涌入必然影響到學前教育的質量。另一方面，學券制付予所有學前教育機構享有完全自決權，按市場情況決定教師的薪酬，政府不會為幼師或校長制定薪級表或規定薪酬水平。幼師在學校的生存與進修方面已經面臨很大壓力，如果取消薪級表，薪酬由市場調節，幼師收入便不夠穩定，進而其生存和進修要求便難以保障，這必然造成人才的流失。㈤一些研究也發現在學券制推行后，學校傾向支付較低的教師薪酬。因此，為提升教師質量，除需要為教師提供專業培訓外，亦要改善薪酬架構，才能吸納高質素人才留任。