關于完善和健全國家科技重大專項監管機制的建議

隨著國家科技重大專項的相繼啟動，相應的監督管理機制建設也越來越為全社會所關注。經濟界、科技界和社會公眾，在期待科技重大專項可能帶來新突破和新跨越的同時，也非常擔心國家投下的巨額科技經費，能否按照國家規劃目標有效組織和實施。這種擔心雖然有些是對我國科技實力的估價上，但更多地是擔心缺乏有效的監督管理機制，在浪費國家資金的同時，延誤和喪失我國追趕國際先進國家的戰略機遇期。因此，在方案制定、項目實施以及項目成果應用等諸多方面，完善和健全監管機制，是重大專項能否既按預定目標又能與時俱進地推進的必要保障條件。

國家科技重大專項的特殊性要求建立科學、有效、動態的監管機制

在市場經濟條件下，如此大規模地實施國家科技重大專項，在我國科學技術發展歷程中是史無前例的壯舉，沒有現成的國內、國際經驗可供套用。因此，規劃好、論證好、組織好、實施好和效果好的前提，就是要建立起一整套符合新時期國家科技重大專項特點的科學、有效、動態的監管機制。

科技重大專項是在市場經濟條件下進行的，各個承擔主體同時也是利益主體，監管機制必須符合市場契約規則。與計劃經濟時期的“兩彈一星”不同，這次實施的重大專項完全是在市場經濟條件下組織實施的，各類承擔主體同時也是利益主體，沒有有效的組織機制和相應的監督評估制度，國家目標可能會在利益主體博弈中被弱化、淡化甚至虛化。所以，除了項目牽頭組織實施部門加強責任感和責任心之外，獨立的監督評估機制也是不可或缺的。

科技重大專項是實施重大跨越的國家工程，體現的是國家意志，監管機制必須保障國家目標的實現。科技重大專項是我國自主創新道路的具體舉措，也是建設創新型國家的有效載體，通過這些專項的實施，努力掌握一批事關國計民生和國防安全的核心關鍵技術，培育一批具有自主知識產權的戰略產業。換言之，重大專項要實現的目標是具有跨越性質的，將對我國在一些重要領域具有長期的、重大的、深遠的影響。因此，臨管機制的首要任務是保障國家目標的實現，使國家意志體現在經常的、有效的科學管理之中。

科技重大專項投資金額大、時間跨度大、涉及內容多，統一、權威、科學的監管機制是項目實施的重要保障。由于這些專項資金規模巨大，總投資將超過6000億元；實施周期短，總周期雖然是15年，但隨著重大專項成為應對國際金融危機重大舉措后，許多項目都提前到了“十一五”和“十二五”期間執行；承擔主體多樣化，既有企業為主體的也有科研院所擔當主力的；組織形式多樣化，有大飛機項目公司式的，有高檔數控機床與基礎裝備制造的那種分散式的。所以，建立一套統一、權威和科學的監管機制，動態地把握重大專項實施過程的合法性、合規性和合理性，是保證國家目標實現的重要條件。

科技重大專項是舉全國之力的一次產學研聯合行動，需要中央政府、地方政府和企業三個投入主體共同投入，企業、科研院所和高等院校共同攻關，建立有效的監管機制，用好資金、管好資金是高效發揮多個主體積極性的重要條件。很多科技重大專項，是中央政府、地方政府和企業共同投入的項目，三個投入主體之間的權責利關系如何處理，事關各投入主體的目標實現；大多數科技重大專項，都是以企業為主體，產學研緊密結合的項目，如何往不同承擔主體之間配置任務和分配資金，同樣事關專項能否順利實施；一些科技重大專項，是從多年來國家科技計劃成果的中進一步凝煉出來的，如何處理好國家科技計劃與重大專項的關系，事關國家科技資源的有效配置和使用問題。

每個科技重大專項都是一項復雜的系統工程，科學的監管機制也是行之有效的“糾錯機制”。盡管每個重大專項都經過了嚴格的專家論證，但隨著時間的推移和外部約束條件的變化(如國際封鎖等級的下降或升高)，一些專項方案已不符合實際情況和發展需要，一些專項組織實施單位發生了這樣或那樣的變化，這就需要有相應的監督評估機制及時發現問題、報告問題，使重大專項決策機構及時據此做出相應的調整。

完善和健全監管機制是加強國家科技重大專項管理的現實需要

根據《組織實施科技重大專項的若干工作規則》要求，科技部、發展改革委員會、財政部負責組織實施重大專項。經過三年多的探索和嘗試，重大專項組織實施正逐漸展開，也取得了初步的成效。但從已經推進的情況看，科技重大專項的宏觀組織和管理，還需要進一步完善和健全。

加強組織領導，健全領導組織機構，是保障科技重大專項宏觀管理和組織的當務之急。雖然在科技部設有重大專項辦公室，但它既不能歸集和配置重大專項事權(事權由各牽頭部門組織)，也不掌握和配置重大專項財權(由財政部統一部署)，很難對重大專項的組織實施進行指導、督導和評價。同時，在各個牽頭政府部門，重大專項辦公室也設在相關司局并由相應的副司長兼任，沒有編制、沒有專人負責。這樣一批牽動科技界和產業界的重大專項，沒有專門領導機構進行統一部署和領導，難以避免會出現某些混亂。因此，強化重大專項辦公室的統籌協調職能，加強各個專項辦公室的專業管理職能，是解決重大專項領導缺位的根本手段。

加強監督管理，健全監督評估機構，是保障科技重大專項按規劃目標實施的有效手段。國家科技重大專項既是我國實施重點跨越的一次重大舉措，也是應對金融危機的一項重要措施，涉及的政府投入巨大，參與的各類實施主體復雜多樣，如果不能從源頭就建立起有效的監督機制，是很難保障政府資金與專項目標的一致性的。從目前重大專項的實施情況看，雖然還沒有出現大規模的違規違紀現象，但有關技術攻關難度、經費配置等方面的投訴已經開始出現。

探索符合科技重大專項特點的評審評價機制，是有效考量科技重大專項實施成效的重要手段。科技重大專項既不同于一般科技計劃項目，也不同于一般工程項目。一般科技計劃項目，通常是以技術指標的先進性及實現程度為評審評價依據，重點關注的是技術指標的實現的程度；一般工程項目，通常是在技術路線和應用技術手段相對確定情況展開的，評審評價指標通常是工程質量、進度和物料、人工、資金的消耗。科技重大專項通常是在一定技術路線方向下展開的工程化項目，評審評價指標既包括若干技術指標的先進性，也包括若干工程化的指標。正因為這種復雜性，探索符合科技重大專項特點評審評價機制，就顯得尤為重要。

完善和健全國家科技重大專項監管機制的幾點建議

由于國家科技重大專項跨時長、資金大、主體多、內容雜等特點，決定了對重大專項全程化監管必須實行專業化、制度化的安排。

強化科技部科技重大專項辦公室統籌協調職能，確保各專項事權、財權歸集、配置的科學、合理、高效。重大專項辦公室要成為一個直接對國務院及科技部、發改委和財政部“三部門”負責的機構，在具體科技重大專項事權(包括項目目標和方向、項目投資的范圍與過程、項目實施的質量與效果等)歸集上具有否決權和決定權，是代表國家的重大專項實施領導機構，在具體科技重大專項財權(包括概預算、預算執行、執行結果評價等)配置上實行歸口管理，統一與財政部門協調、決策相關事項。

加強各項制度建設，成立國家科技重大專項監督評估委員會，對民口科技重大專項實施過程進行監督評估，及時掌握重大專項進展情況和經費使用情況，為決策提供參考依據。該委員會與重大專項辦公室是相互獨立的機構，分別對“三部門”負責，彼此之間有互通信息的責任和義務，并不定期地就項目組織實施中的分歧問題進行研究，形成共同意見的問題可以聯合報告“三部門”，沒有形成共同意見的問題可以單獨報告給“三部門”。對于監督評估中發現的一些重大問題，監督評估委員會可以直接報告給國務院。監督評估委員會下設秘書，承擔監督評估委員會具體組織和日常管理工作。

發揮獨立的第三方評估機構、監理機構的作用，協助政府部門對科技重大專項實施進行階段性評估、監督。監督評估委員會可以根據獨立評估、監理機構的評估、監理報告，對重大專項的階段目標、研究內容、技術路線和經費落實、使用情況提出調整意見。