地方投融資平臺健康發展的常見問題及應對措施

摘 要:通過對近年來地方投融資平臺運作過程中常見問題的分析，指出了地方投融資平臺運作過程中法人治理結構、投資決策機制、資本金與債務以及考核與薪酬等方面存在問題的具體表現，提出相應的投資主體多元化、分類決策機制、資本金及債務管理機制、科學績效考核及市場化薪酬體系等針對性解決辦法。提出建設盈利機制、履行社會責任機制和監督機制是地方投融資平臺健康發展的必要條件。

關鍵詞:地方投融資平臺;常見問題;應對措施

地方政府投融資平臺是指地方政府為了融資用于地方項目建設，所組建的各種不同類型的公司，這些公司通過地方政府所劃撥的資產組建一個資產和現金流大致可以達到融資標準的公司，必要時再輔之以財政補貼等作為還款承諾，重點將融入的資金投入政府需要投資的項目之中。

一、地方投融資平臺的主要職能

地方投融資平臺名稱各異，但主要功能有以下六種:

(一)融資職能。地方投融資平臺可以依托政府信用、土地資源和其他優良資產，開展與外界特別是銀行的合作，其實質是通過政府的各種軟硬承諾提高信用等級，獲得銀行對項目的資金支持。

(二)投資職能。負責政府指定項目的投資開發，代表政府行使出資人權利;負責償還政府指定投資項目的貸款本息。主要是投資大、收益低，公共特征強的項目。

(三)項目管理職能。建設并管理政府交辦的項目;主要管理政府安排的項目資本金及項目建設資金;參與政府指定投資項目概算、預算、變更、驗收、決算管理。

(四)國有資產保值增值職能。根據政府授權，經營政府優良資產，確保國有資產的保值增值。同時兼負地方國有企業的改制功能。

(五)專業經營職能。對本地區經濟發展影響較大的資源、公共設施等行業進行地方行政專營，加大這類企業的社會責任。

(六)引資合作職能。為吸引外來資金，通過政府投融資平臺開展對外合作，打消外來資金對地方壁壘的顧慮，促進地區發展。

二、地方投融資平臺發展中常見的問題

(一)法人治理結構問題

地方投融資平臺法人治理結構問題主要表現在兩個方面:一是法人治理結構本身不完善。現代企業制度中完善的法人治理至少要包括股東會、董事會和監事會。由于地方投融資平臺通常由政府單獨出資或主導，在法人治理方面股東會自然欠缺，甚至董事會也不完善，通常僅設置董事長，監事會更被置于可有可無狀態。二是法人治理水平低下。由于地方投融資平臺的政府出資性質，即使在法人治理結構完整的情況下，也經常出現政府官員任職、經營層與決策層高度重疊、職業經理人缺乏等現象，使得地方投融資平臺的法人治理水平低下，管理效率不高。

(二)投資決策機制問題

在投資決策機制中，地方投融資平臺存在的問題主要表現在兩個方面:一是以行政決策代替經濟決策。作為地方政府的投融資平臺，通常被地方政府視為執行行政決策的機構，以行政規律代替經濟規律處理問題，為地方投融資平臺的經營留下了諸多隱患。二是決策程序不健全或執行不嚴格。由于地方投融資平臺經常要接受和執行經濟決策，內部的決策流程常常受到干擾和破壞，久之，一些地方投融資平臺就不再重視決策程序建設，成為一言堂或走形勢，決策失誤大大增加。

(三)資本金與債務問題

在資金方面，地方投融資平臺存在的問題也主要表現在兩個方面:一是不計成本大幅舉債。據初步統計，截至2009年8月，全國共有3000家以上的各級政府投融資平臺，其中70%以上為縣區級平臺公司。2008年初，全國各級地方政府的投融資平臺的負債總計為1萬多億元，到2009年中，則迅速上升到5萬億元以上，其中絕大部分來自于銀行貸款。一些地方投融資公司甚至變相非法集資。而這些融資又大部分投向了短期內沒有收益或收益很低的基礎建設投資，企業的現金流平衡十分脆弱。二是沒有建立資本金補充機制。我們知道企業的資本金水平實際決定了融資水平，地方投融資平臺通常沒有完善的資本金補充機制，另一方面地方政府又急于從平臺中獲取資金，地方投融資平臺造血和輸血機制都不完善，結果不少地方投融資平臺成為了一顆債務炸彈，對金融系統、地方財政和社會都形成了潛在威脅。三是沒有建立起現金流平衡機制，雖然擁有很多資產，但是這些資產經營能力很弱，形成經營現金流很少，融資現金流巨大，自由現金流幾乎沒有甚至為負，作為企業實際上無法生存。

(四)考核與薪酬問題

在經營層面，地方投融資平臺經營業績的考核和薪酬成為主要問題。主要表現有三:一是考核主體和內容缺乏。地方投融資平臺由誰進行業績考核通常并無明確主體，加之主要執行的是政府決策，很多考核企業的業績指標不適用于地方投融資平臺。二是薪酬僵化或薪酬無度。一些地方投融資平臺比照的是公務員的薪酬辦法或事業單位的薪酬辦法，結果人浮于事，企業活力缺乏，另一些企業則薪酬高漲，薪酬水平與業績水平不符。

(五)發展方向問題

地方政府成立投融資平臺，其主要任務是進行政府投資的項目建設，那么項目完成后是否還需要投融資平臺，投融資平臺是階段性存在還是長期存在，其存在的基礎和退出的條件是什么，這些問題都從根本上影響著投融資平臺的定位，進而影響著其運作模式。

三、主要應對措施

(一)完善法人治理結構

完善地方投融資平臺的法人治理結構，就是要真正建立起“政府引導、社會參與、市場運作”的社會投資增長機制，運用多種融資手段，實現投資主體多元化、資金來源多渠道、投資方式多樣化、項目建設市場化的新型投融資體制。主要從兩方面著手，一是引進戰略合作者，引進多元主體，只有多元主體參與，法人治理結構才能逐步完善。二是推進管理層的職業化。只有管理層的專職化和職業化，才能提高投融資平臺的法人治理水平。

(二)建立分類投資決策機制

地方投融資平臺通常面臨政府投資任務和市場投資雙重任務，因此采用分類決策機制能較好地解決投資決策問題。一是對政府交辦的投資任務要完善投融資政策，界定政府投資范圍，使政府投資主要用于市場不能有效配置資源的經濟社會領域和對地方經濟社會發展全局有重大影響的項目，通過完善科學決策程序，建立政府投資決策咨詢評估制度，實現政府投資管理的科學化、民主化和法制化。二是對地方投融資平臺自主投資項目，要加強投資程序建設，嚴格執行內外部投資程序，加強監督管理，建立責任追究制度和權力制衡機制，加強項目跟蹤協調管理，完善稽查制度，提高決策水平。

(三)加強財務風險控制

加強財務風險控制地方投融資平臺一是要建立科學合理高效的債務管理模式。要建立\"負債有度、總債有數、用債有方、償債有錢、管債有規、舉債有責\"的科學、規范、合理及切實可行的債務管理模式和償債長效機制。要將政府性負債建設項目、投資規模和償還本息等計劃納入預算控制，建立政府償債基金和債務風險預警、監控、評估機制。二是要建立資本金補充機制。地方政府對地方投融資平臺在經營中產生的政策性虧損要通過注入資本金進行彌補，這種彌補機制對于加強平臺管理、防范金融風險、提振政府信譽有百利而無一害，是政府在處理長期發展和短期利益中必須衡量和處理的，也是政府自我約束的內在機制。

(四)建立科學的的考核與市場化的薪酬體系

科學的績效考核體系是由一組既獨立又相互關聯并能較完整地表達評價要求的考核指標組成的評價系統，績效考核體系的建立，有利于評價地方投融資平臺運轉狀況，是進行平臺持續經營的基礎，也是地方投融資平臺健康發展的重要保障因素。地方投融資平臺績效考核體系要兼顧平臺運營的政策性和市場化特點，因企制宜，以客觀、全面、公正為要務。在科學考核的基礎上，逐步建立市場化的薪酬體系。通過市場化的薪酬體系促進投融資平臺保值增值。

(五)明確投融資平臺的社會責任

目前地方投融資平臺強調政府責任的多，強調市場化經營的多，但對投融資平臺的社會責任常常忽略。隨著國家經濟發展轉型，今后投融資平臺需要在民生發展上發揮更大作用，這就要求地方投融資平臺建設好三個機制:一是盈利機制，地方投融資平臺無論是依靠自身發展還是依靠政府支持，都首先要建立起盈利機制，依靠政府補貼的投融資平臺沒有發展前景，完成政府任務后應收縮和退出。二是履行社會責任機制。地方投融資平臺受到政府傾斜支持，成立之初就飽受爭議，只有建立起履行社會責任機制，例如分紅于民生，退股于民營，才能實現這類公司的社會價值，才有長期發展之必要。三是建立起監督機制。任何企業本身就受政府監督、市場監督和客戶監督。地方投融資平臺由于本身政府出資主體的特殊性，出資資源的公共性和自然及行政的壟斷地位，更應嚴于一般企業的監督，建立嚴格的監督機制是地方投融資平臺健康發展的必要條件。

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