淺談政府投資項目合同監管

摘 要:針對政府投資項目監管面臨的新問題，指出政府投資項目監管面臨的新問題的根源，對政府投資項目合同審查的重要性進行分析，提出加強對政府投資項目監管的建議。

關鍵詞:政府投資項目;合同;審查機制;監管

近年來，隨著公共財政體制改革的深入和預算管理制度的逐步完善，我國對政府投資項目的監管力度不斷加大。據統計，僅2008年，全國各級財政投資評審機構共審查各類政府投資項目15萬個，審查資金12600億元，審減不合理支出1110億元，平均審減率9%。鄭州市自2005年開展財政投資評審工作以來，已累計審查各類政府投資項目1416個，審查資金124.98億元，審減不合理支出19.72億元，平均審減率達16.93%。通過對政府投資項目進行專業細致的評審，使財政支出管理的精細化、科學化程度以及財政資金的使用效益都得到了明顯提高。隨著財政投資評審工作的深入，財政部門對政府投資項目監管中也面臨一些新難題。

一、政府投資項目監管面臨的新問題

(一)簽訂合同合理性的審查問題

在工作實踐中，我們常遇到部分項目建設單位和項目施工單位簽訂的合同價格明顯高于市場正常價格，甚至高出正常價格數倍的問題。這導致在項目結算中，政府須額外支出少則幾十萬，多則幾百萬的資金。如在對鄭州市某市政道路改造項目工程結算審查中，建設單位簽訂的合同約定，欄桿按固定價格每米單價560元，但審查中，根據其設計圖紙核算每米只有200多元。

作為政府投資監管部門，為了提高政府資金使用效益，應該對這種問題進行監管。但是，在項目建設單位簽訂的合同中，沒有明確約定監管部門是否可以對建設單位簽訂合同價格合理性進行事后審查的條款。在市場經濟條件下，政府監管部門的行為也必須依法實施，針對項目建設單位簽訂的這種明顯高于市場價格，嚴重損害委托人-政府利益的的合同，行為作為監管部門究竟應該如何依法處理呢?雖然，根據《合同法》第五十二條規定，“惡意串通，損害國家、集體或者第三人利益的合同無效”。上例中，項目建設單位簽訂的合同價格明顯高于市場正常價格，這種行為嚴重損害了政府的利益。從理論上說，應該認為此類合同屬于當事人惡意串通，損害國家利益的合同，可以認定合同無效。但舉證惡意串通是一個比較困難的問題，作為最終審查撥款的投資監管部門-財政，在審核項目工程結算的工作實踐中，基本上不具備可操作性。

(二)工程變更、簽證確認的審查問題

在對政府投資項目審核的實踐中，我們還經常遇到，項目建設單位、承建單位與監理單位結成利益共同體。在利益的驅動下，某些建設單位對項目施工過程中變更、簽證事項管理極不負責，默認施工單位隨意變更，甚至弄虛作假，重復簽證、違規簽證，騙取政府資金。如在對某醫院工程評審中，約定合同金額為40萬元，結算方式為合同價加變更簽證，但施工單位在報結算時按據實結算方式報送，送審金額為90萬元，評審人員指出與合同約定不符后，施工單位按照所報結算將不符部分全部改為簽證，建設單位沒有認真核實全部簽字確認。

對于這些有異議的變更、簽證，投資監管部門在審核項目結算中究竟應該無條件認可，還是應該作進一步核實呢?從節約政府投資，提高政府資金使用效益的角度看，針對這種不負責任的項目建設單位，政府投資監管部門在項目具體實施過程中，就應該適時對建設單位確認的變更、簽證事項的合理性、準確性、真實性進行審查。但從對眾多政府投資項目審核的實踐來看，現階段大部分項目建設單位簽訂的合同條款中都沒有明確約定政府投資監管部門是否要參與項目實施過程中發生變更、簽證事項的確認。這導致政府投資監管部門在實施監督的過程中缺乏有效的著力點，難以對項目建設單位的代理行為實施強有力的約束。

(三)加強對合同合理性和變更、簽證真實性、準確性監管的必要性和重要性分析

從政府投資工程的性質看，投資監管部門必須參對合同合理性和變更、簽證真實性、準確性的監管。政府投資與私人投資不同，政府投資項目的建設單位和政府之間本質上是一種委托-代理關系。項目建設單位僅僅是政府授權管理的代理人，根據委托-代理理論，在委托代理關系中，委托人與代理人之間存在著利益不相同，追求的目標不一致、責任不對等、信息不對稱等問題。委托人追求的委托者利益最大化，而代理人追求的是代理人效用最大化。代理人掌握著資源的控制權，但不承擔責任，沒有風險，而委托人失去了控制權，但最終要承擔責任。這往往會產生代理人的道德風險和逆向選擇問題，即代理人在最大限度地增進自身效用時，可能做出不利于委托人的行為。在政府投資項目管理中，政府和建設單位的這種委托-代理關系，也存在代理人的道德風險和逆向選擇問題。即項目建設單位為了自身利益可能和項目施工單位結成利益共同體。

為了確保項目建設單位的行為不至于偏離正軌，就必須對其代理行為實施有效的監管。正因為如此，對于政府投資工程，國家不僅制定了嚴格的建設管理程序，而且規定了發展改革、財政、審計等部門對其都有監督管理職責。政府投資項目合同的簽訂以及項目施工過程中變更、簽證事項的確認等代理行為對委托人的利益都用重要影響，作為政府投資監管部門對項目建設單位的這些代理行為進行監督是其應盡之責。

從提高政府資金使用效益的角度看，投資監管部門加強對項目建設單位在簽訂項目合同和變更、簽證事項確認的行為進行監管對合理控制政府投資項目成本十分必要。

項目合同是確定成本造價的重要因素，合同條款既對招標成果進行了的確認，也對今后可能發生變更、簽證、材料價格調整等影響工程造價因素時雙方權利、責任的做出了約定，是結算審查的重要依據。合同簽訂的合理與否直接影響后期結算的審查。

項目實施過程中發生的變更、簽證事項是形成工程成本的重要組成部分，在項目管理中具有不可忽視的重要地位，是工程造價控制的重要環節。工程項目的施工階段是建筑物實體形成階段，是人力、物力、財力消耗的主要階段。工程量大、涉及面廣、影響因素多、施工周期長、材料設備價格以及市場供求波動大等特點確定了工程施工階段發生變更、簽證事項的多，對工程造價影響大。因此對工程施工過程中發生簽證、變更事項的合理性、真實性、準確性直接決定了成本控制的效果。

二、政府投資項目監管面臨的新問題的根源

從上面的分析可以看出，政府投資監管部門加強對合同合理性和變更、簽證真實性、準確性監管是十分必要的。在工作實踐中，投資監管部門難以實施有效監管的主要原因是政府投資項目合同約定沒有明確約定相關投資監管部門參與項目管理的途徑和方式。由于合同中沒有約定投資監管部門在項目實施過程中通過什么方式監管，造成對政府投資項目事前、事中監督脫節。政府投資監管部門在事后監督中，只有被動的在項目建設單位簽訂的合同條款約束下進行，即使認為建設單位簽訂合同不合理，確認的變更事項以及核定的數量不準確，也無法更改。投資監管部門無法真正發揮對建設單位的監督作用。

造成項目建設單位簽訂的政府投資合同中長期不詳細約定投資監管部門監督職責的根本原因是因為在政府投資項目管理環節中，沒有形成一套對建設單位這個代理人簽訂合同的監督審查機制，只是理想的認為項目建設單位在不受約束的條件下會自覺維護委托人的權益。正是因為沒有健全的合同審查機制，投資監管部門不能對項目建設單位的行為形成強有力的約束。作為政府授權代理人的建設單位在不受約束的條件下，隨意擴大代理權限，從而導致政府投資工程失控。從披露的眾多政府投資工程“三超”現象以及由此滋生腐敗問題中無不說明了這一點。

三、對政府投資項目合同審查的重要性分析

政府投資項目的管理是一個系統工程，需要多個部門相互協調、相互監督。在市場經濟條件下，政府的監督行為必須依法行使，對于政府投資項目的監管，通過合同約定，規范投資監管部門的監督行為是政府參與市場活動必須遵循的方式。從本質上說，對政府投資項目合同的監督審查是政府履行出資人權利的重要體現，是投資監管部門應有的權利和必須履行的義務。

項目合同是約定發包人和承包人權利義務關系的重要協議，它約定雙方在項目實施過程中參與的方式和途徑。項目參與各方都應該按照合同約定實施各自的行為。政府投資項目與一般私人投資不同，政府投資項目的真正投資主體——政府和實際行使投資主體權利的項目建設單位(業主)是代理關系，項目建設單位的目標和政府的利益不完全一致，因此，在政府投資項目中，涉及到投資監管部門、項目建設單位、工程施工單位三方面的關系。合同是各方在市場規則下維護自身利益的重要工具。所以，政府投資工程的合同條款不僅要體現項目建設單位、施工單位的正當權利，還應當體現投資監管部門的正當權利。而現階段，政府投資項目管理中，項目建設單位與施工單位簽訂的合同，一般采用建設工程施工合(GF-1999-0201)通用示范文本，在合同通用條款中，它僅僅約定了發包方(政府投資工程中的建設單位)與承包商(工程施工單位)之間的權利、義務關系，項目建設單位在簽訂合同時又不愿意在合同專用條款中詳細約定其他政府投資監管部門的監督職責，導致投資監管部門不能對政府投資項目實施有效監督，政府投資項目的真正投資主體--政府的正當權益得不到有效維護，政府資金的使用效益難以提高。

本質上，在簽訂政府投資項目合同時，項目建設單位僅僅是政府授權的代理人，政府相關投資監管部門應在合同簽訂之前，對建設單位行使代理權的合法性、簽訂合同價款合理性、約定事項的完備性等事項進行事前監督審查，履行出資人權利。但現階段，對政府投資項目的管理中，既沒有對建設單位授權限度做出明確約定，也沒有對其簽訂合同的有效性、完整進行認可的程序，往往造成對政府投資項目監管無力。

在市場經濟條件下，通過對政府投資項目合同進行審查管理是投資監管部門約束項目建設單位行為的必要手段。從政府投資項目管理的實踐來看，對項目建設單位(業主)行為的監督始終是投資監管部門監督的重點。但由于目前在政府投資管理環節中，缺乏對項目建設單位簽訂項目合同的事前監督審查機制，同時項目建設單位管理人員也缺乏自我監督的動力，導致現行的監管機制對項目建設單位(業主)的監督失效。

四、加強對政府投資項目監管的建議

針對政府投資項目存在著投資主體“虛置”的問題，為了加強對于政府投資工項目的監管，避免在項目最終結算中發生糾紛，在政府投資項目的管理程序中，必須建立健全一套完善的對項目建設單位簽訂合同的監督審查機制，增強通過合同條款約束建設單位行為的能力，使政府投資項目合同條款中不僅要體現項目建設單位的職責，還應明確相關政府投資監管部門的監督管理責任、參與方式和途徑，為其參與項目全過程管理提供法律依據，做到依法行政。

財政部門是政府管理公共資金的職能部門，加強政府投資項目成本控制，提高政府資金使用效益是財政部門不可推卸的責任。為了合理控制造價，提高政府資金使用效益，財政部門必須充分履行政府出資人的權利，加強對項目建設單位簽訂合同的事前監督審查的廣度和深度。

首先，為了提高政府投資項目合同的質量，做到事前監督，防患于未然，財政部門應要求項目建設單位在項目招投標后，把擬簽合同主要條款報財政部門審核。通過財政部門專業人員針對政府投資項目的特點對合同的過程管理、治理機制、計量與支付、工程變更、價格調整和費用索賠等內容的程序、規則、期限等條款進行詳盡審查、專業設計，合理確定投資監管部門、項目建設單位、項目施工單位的權利義務關系，為投資監管部門實施有效監管提供依據。

其次，由于項目施工周期長，各種不確定因素較多，簽訂合同不可能將所有風險全部考慮周全，為了便于財政部門實施事中、事后監督，財政部門應要求政府投資工程的建設單位在合同專用條款中約定，合同執行過程中發生合同約定之外影響造價的因素時，項目建設單位有義務及時通知財政部門參與協商，共同確定，否則在項目最終結算審查時，財政部門將不予認可。同時，針對某些合同約定之外發生的有爭議的項目，財政部門有權要求相關單位說明其合理性，如不能說明其合理性的，財政部門有權拒付。

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