世界貿易組織對我國汽車貿易案裁定的思考

[摘 要] 世界貿易組織裁定，中國《構成整車特征的汽車零部件進口管理辦法》，違反了國際貿易規則，禁止中國對進口汽車零部件追加進口關稅。分析世界貿易組織裁定可能對我國產生的影響，了解世界貿易組織裁定的原因，探索的相應對策，這對我國汽車業乃至其他行業在國際經濟一體化的大潮中健康、持續發展具有一定的意義。

[關鍵詞] 中國汽車案 世界貿易組織裁定 應對措施

世界貿易組織爭端解決機構專家報告明確指出，中國《汽車產業發展政策》（2004年）、《進口汽車零部件構成整車特征核定規則》、《構成整車特征的汽車零部件進口管理辦法》違反了1994年關稅與貿易總協定第2.1（a）條、第2.1（b）條關于遵守減讓表義務的規定，也違反了1994年關稅與貿易總協定第3.2條和第3.4條關于國民待遇的規定等。2008年7月18日，世界貿易組織裁定，中國的《構成整車特征的汽車零部件進口管理辦法》違反了國際貿易規則，禁止中國對進口汽車零部件追加進口關稅。2008年9月15日中國政府提出上訴，要求世貿組織上訴機構重新對此案進行審理，并作出公正裁決。但在世界貿易組織爭端解決機制歷史上，迄今尚未出現過終裁與初裁不一致的先例，中國2001年加入世界貿易組織以來首次在貿易司法爭端中敗北已基本定局。

一、世界貿易組織裁定對我國可能產生的影響

世界貿易組織裁定對我國汽車行業帶來的影響是不可避免的，但我們認為，這一影響不僅僅是簡單的負面影響，也包含一定的正面影響。

1.減少財政收入，抑制打擊走私力度

中國存在著巨大的汽車市場，同時國內外汽車及零部件單位成本存有很大的差距，如果我們放棄《構成整車特征的汽車零部件進口管理辦法》（以下簡稱管路辦法），會誘導高檔轎車企業選擇在中國進口零部件組裝。2007年，我國按照25％關稅進口的各類轎車整車14萬輛，平均單車價格3.7萬美元，如果放棄《管理辦法》，按10％的稅收計算，加之進口車輛超過30%的年增長率，我國相應的關稅損失約為:3.7×140000×130%×25%-10%)=10.1億美元，折合人民幣70多億。直接稅收損失將遠遠不止。以乘用車為例，在我國現有的稅收體系下，排氣量越大，整車進口與CKD進口之間的差額也愈大。以2007年的數據為例，進口排氣量2.5L以上的整車車型所占比例為69.4% ，在30％的年增長率影響下，我國的年直接稅收損失約為：3.7×140000×130%×59.2%=39.9億美元，約合270億人民幣。

國內有些汽車生產商為了企業的利益，往往會以零部件的名義，實施整車或基本是整車的進口，以國產車的名義在國內市場銷售，以此來逃避中國的稅收。據海關工作人員稱，經常有底盤車身等均組裝好的外國汽車，就差裝四個車輪，而進口者聲稱這是零部件，要求按零部件稅率繳稅。從事實上看，2008年以來CKD裝車特征的轎車銷量急劇上升，是國產轎車總體銷量增長速度的兩倍多，這種大幅回升無疑是一個危險信號。抹平整車和構成整車特征的零部件之間的稅率差，會導致諸多企業為規避整車關稅，從而出現將“只差四個輪子”的整車當零部件進口的變相走私行為，而有關部門將對此行為無能為力。

2.加劇國內不平等競爭，短期影響國產化進程

執行世界貿易組織裁定，國內的直接受益者是以寶馬、奔馳為代表的豪華車生產企業。豪華車的國產化率始終較低，為了避開整車進口的高關稅，不少企業采取了“化整為零”的手段——CKD組裝模式，即將整車分拆以零部件的名義報關，在繳納低得多的零部件關稅進口后，再組裝成整車出售以逃避關稅并牟取暴利。執行世界貿易組織裁定后，豪華車生產企業更是能以國內的零部件供應不完善、不規范為由，將國內市場作為他們的組裝基地。

不僅如此，這種影響在豪華車之外，還會間接影響到了各個檔次的車型。大批進口車CKD組裝后，售價會降低，對整個汽車市場的價格體系影響巨大。在眼下國內汽車市場已經飽和的情況下，短期內實現規模效益是相當冒險的事情，兩相權衡，會有越來越多的汽車廠家選擇通過進口散件、入境組裝的方式來進行生產。對于國內利潤空間原本就狹小的自主汽車來說，生存會更加艱難。合資企業會重現前幾年的CKD風潮，沒有風險的加快產品導入。一旦閘門打開，他們就能夠以CKD的方式進行試生產，市場看好再國產化，不看好就再換一款。這對自主汽車來說，這無疑是一種不公平競爭。

從零部件角度而言，進口零部件統一按10％征收關稅后，合資企業完全可以放棄國產化高額的基礎和設備投入，直接采用進口零部件。正如人們所擔心“化整為零”如果無法禁止，對國內零部件供應體系的培養極其不利。雖然寶馬、奔馳等中國本地公司仍在承諾，會將零部件生產逐步轉移到國內。但是缺少了40％國產化限制的政策壓力，“化整為零”風險降至最低而且能收益直接，其承諾的期限被無限制延后，在中國市場培養合資配套商，更是無從談起。

3.國內消費者實質性受益，敲響重視爭端解決機制警鐘

與政府必須直接面對的財政損失，汽車企業面臨的愈加激烈的市場競爭壓力相比，這場博弈的最大受益者將是國內消費者。企業所追求的微觀可獲取利益，政府所調整的宏觀長遠利益，然而，企業和政府最終所服務的對象正是消費者。從這一點來看，三者的利益最終又歸結到消費者利益之上，而從趨勢上來看，消費者將是最終實質受益者，從這個意義上來看，我國入世后在世界貿易組織爭端解決中首次遭遇的“敗”訴，并非如傳聞中那樣，令國人沮喪。

從另一個層面來理解，經過這次汽車敗訴案的過程，為我們敲響了在世界貿易組織重視貿易爭端解決機制的警鐘。汽車零部件的爭端只是剛剛開始，貿易爭端在所難免，而我國汽車工業應該早有準備。隨著我國汽車行業能力的逐漸提高，汽車的貿易行為也會越來越多。在國際貿易中，多方的貿易糾紛、沖突是時刻存在的。我國既然是國際貿易中越來越重要的一環，未來出口的事件還會頻繁，糾紛也會越來越多。

二、我國汽車案敗訴原因的分析

如果國產化率達不到40%，就意味著增加兩樣成本，一是規?；a可以降低的制造成本；二是散件進口和整車進口在關稅上的差價等。前者已經是既成事實，合資企業在短期內無力回天，因此，歐盟代表其成員國的汽車企業要聲討的是后者。中國有關政策可能導致超過15%的價差，即使這些政策合理，也對開發我國市場落后的個別歐美豪華車集團形成一定的壓力。

1.不具備市場經濟地位是導致中國汽車案敗訴的主要原因

在北美，轎車等汽車產品在北美的增值率只有達到62.5%以上方可視為北美產品，才可享受優惠關稅；而歐盟的要求則是對制成品中來源于非原產地國家成分的必須限制在40％以下，方可視作本地產品。即在北美和歐盟轎車國產化率分別達不到62.5%和60% ，仍被視為進口汽車，繳納進口關稅。

我國規定的40%的國產化率標準，遠遠不及歐美標準，但仍然使歐美如臨大敵。聯想到歐美一直以來拒絕承認我國的市場經濟地位，我國紡織品和鞋類長期遭受的不公平待遇，可見他們對于汽車問題的舉措也是在情理之中。世界貿易組織并不反對或禁止高國產化率，也不贊成和支持低國產化率，此種“只準歐美放火不許中國點燈”的行為，受到以公平貿易和競爭原則著稱的世界貿易組織的允許，其中起決定性影響的因素就是我國還是一個不具有市場經濟地位的發展中國家。

2.產業政策滯后性

我國第一部《汽車產業政策》于1994年頒布，確立了以“市場換技術”方針的指導思想，而此時上海大眾已成立了9年，期間由于巨額利潤與缺乏相應政策調整，形成的外方把持技術局面被作為慣例一直延續了下去。而且“市場換技術”方針摻入了太多控制色彩，這種過度管理造成了市場沒有充分競爭，反倒制約了自主品牌的發展。直到2004年頒布的《汽車產業發展政策》才正式提出了自主開發、聯合開發的概念，落實“市場換技術”晚了整整20年，導致此時我國汽車行業已幾乎被國外技術所掌控。

汽車產業政策的滯后，必然導致我國汽車行業被外國企業牽著鼻子走，長期以往形成了外方掌握關鍵技術、我方提供“裝配”服務的合資經營模式，故而無論從技術或者政策方面，都極其容易被他們找出漏洞并加以利用。一旦出現不利于外方的政策，他們既可以通過變相規避的方法加以抵制，如以CKD進口組裝規避零部件與整車之間的巨大稅收差額；有可堂而皇之得將我國扣上貿易保護以及違反非歧視原則之帽訴諸于世界貿易組織爭端解決機制，我國滯后性產業政策造成的汽車市場被關鍵技術被外方牢牢控制的事實，與“橫空出世”的《管理辦法》中要求的國產化之間矛盾，敗訴的結果尚在情理之中。

3.零部件研發的投入嚴重不足

研發投入不足、自主創新能力差，是我國汽車零部件企業面臨的主要問題之一。據國外企業的一般統計，零部件工業的平均投資應為整車企業的 1.2～1.5倍，而我國目前的狀況是低于0.3，明顯低于國際平均水平 。在發達國家，汽車零部件企業的研發能力已領先于整車企業，一輛新車的開發，70％的知識產權屬于汽車零部件企業，而我國絕大多數零部件企業不具備產品開發能力，產品開發主要依靠主機廠，難以適應整車更新換代的要求。這無疑給了歐美可趁之機，借著我國國內無相匹配的零部件可使用，偷換概念稱我國強制要求外企購買本國產品，造成違反世界貿易組織貿易協定的表象。

4.嚴重缺乏應對爭端解決的機制

歐美國家發起這次爭端的緣由是為了維護本國或者地區的利益，采用的是各方較為認可的世界貿易組織爭端解決機制?？紤]到歐美國家的發展程度和對待貿易糾紛的經驗，毫無疑問，他們在規則的運用方面要相對成熟很多。相形之下，中國加入世貿組織時間并不長，在運用與把握世貿規則并以之用來維護本國貿易利益上，與歐美成員相比，不得不承認還有相當的距離。如有專家認為，《管理辦法》中關于進口汽車零部件的價格達到、超過整車比例的60%，就構成整車特征的百分比數字，明顯違背了世貿協議法律框架第三條下的“國民待遇原則”以及《與貿易有關的投資措施協議》，從而在訴訟時會授人以柄，處于被動局面。在我國的企業、公司及行業協會中，能嫻熟運用世界貿易組織規則，從事適應經濟全球化經營決策與管理的高級人員，與發達國家相比，相距甚遠。在法律服務領域，真正能從事涉外經貿法律代理業務的律師事務所和律師為數極少，至于精通世界貿易組織法律的專門律師，更是鳳毛麟角。

三、應對措施的思考

世界貿易組織的裁定對我國汽車行業的發展，會產生很多負面影響，汽車案敗訴的意義不僅限于汽車行業本身，更是給我國國際貿易和爭端解決問題敲響了警鐘。

1.從大局出發接受世界貿易組織的裁定

這是一場經驗、智慧以及耐心的多重較量，長期而持久，雖然存在上訴翻案的理論可行性，但實踐中這種可能性微乎其微，如何從大局出發接受世界貿易組織的裁定，才是我們的當務之急。

首先，平常心對待類似訴訟的裁定。世貿組織成立13年來，其貿易爭端解決機制非?；钴S，截止到2007年12月上旬，已經受理369個案件，其中45%的案件是歐美發起的。就連同屬發展中國家的巴西、印度和阿根廷，起訴和被訴次數均高于我國。而隨著我國對外貿易的快速發展，面臨的貿易爭端壓力加大，將來遭遇訴訟和起訴機會在所難免，從失敗的教訓中總結經驗，學會更好地掌握世貿規則，以更加積極的心態參與國際競爭。

其次，不放棄上訴。在世界貿易組織爭端解決機制的上訴中，只要有一票認為應當維持原裁定決的，原裁定即生效。縱觀世界貿易組織爭端解決發展史，幾乎沒有案件在上訴中能得以翻案。然而我們仍應提起上訴，為期6個月的審期為我國零部件行業的發展本身爭取了寶貴的機會。

再次，做好接受此次敗訴的準備。在國家之間發生貿易糾紛的時候，選擇世界貿易組織爭端解決機制既是化解矛盾的有效辦法，也是一國發展國際貿易的一種策略。美國、日本、歐盟等許多發達國家在世界貿易組織爭端中，有時主動發起訴訟，有時主動選擇當被告，“敗訴”的經歷很多，但“敗訴”往往是一種策略，后果是主動的選擇 。而且世界貿易組織的最終裁決，我國也應當不折不扣地執行，彰顯大國風范，也為世界貿易組織的發展起推動作用。

2.充分發揮政府的作用

作為政府，特別是對外貿易的主管部門，除在我國與國外發生貿易摩擦時積極加強國家之間的貿易談判和貿易協調外，更重要的是建立統一、透明的涉外經濟法律體系，整頓外貿秩序，加強進出口公平貿易工作，建立貿易摩擦的預警機制。

我國政府要加大對外交涉力度，讓更多的國家了解中國，爭取更多的國家承認我國的市場經濟地位，為我國企業創造一個公平競爭的國際環境，要充分利用世貿組織爭端解決機制維護我國的正當權益。政府應建立起適應社會主義市場經濟需要，符合世界貿易組織規則和國際慣例的涉外經濟法律體系。我國應根據加入世界貿易組織的要求和承諾，結合國情完善有關方面的立法，與世界貿易組織的規則和國際慣例接軌，實現統一和透明。我國已依入世時的承諾調整了整車和零部件的關稅，若此次世界貿易組織上訴后維持原裁定，則須盡快修改《管理辦法》使其不違背世界貿易組織原則；進而言之，我國政府更應吸取此次教訓，適當、適時、主動根據世界貿易組織相關規則調整我國貿易政策。政府要強化公平貿易工作，建立起符合國際慣例的貿易救助機制。公平貿易工作通過出口應對和進口調查防范等手段，在應對貿易摩擦、創造公平有利的出口貿易環境、保護國內產業和市場、維護國家經濟安全等方面具有十分重要的作用。要借鑒國外成熟的貿易救助機制經驗，健全應對貿易摩擦的快速反應機制，完善我國政府實施反傾銷、反補貼、保障措施、技術性貿易壁壘、知識產權保護等與貿易摩擦相關的預警機制的建設，建立以政府為主導，企業、行業協會和商會為主體的應對貿易摩擦的新機制。

3.修正管理辦法，明確界定零部件概念

此次中國汽車案的焦點在于“什么是構成整車特征的汽車零部件”。在發達國家，整車和零部件是兩個完全獨立的概念，而在中國則不然，雙方對這個概念的界定始終爭執不下，使這一官司一拖就是兩年。事實上我國并沒有修改“減讓表”中的承諾，對一般汽車零部件，仍適用10%的稅率；構成整車特征的零部件，視同整車對待而非零部件。根據關稅稅則號（HS）的相關規定和國際慣例 ，這是對于商品的分類，屬于關稅稅則號（HS）變動的范疇，世界貿易組織并不禁止，我國影響汽車零部件進口措施的主要目的在于“海關執法”而非實施歧視待遇 。

鑒于我國海關不曾面對過這種形式的“零部件”，政府部門在不違反國際義務的前提之下，制定或調整相關法規，明確此種新型產品的類別，以適應本國的經濟發展變化。這樣的立法本身無可厚非，既是我國政府權利，也是義務?？紤]我國處于世界金融環境之中，而對此全球性的商戰規則并不熟悉，務必謹小慎微步步為營，盡可能不給他國利用他們駕輕就熟的規則攻擊我國尚不成熟法律體制的機會，特別是與外貿相關的立法。故而我國如再要制定類似的《管理辦法》，就其中類似“視同整車的零部件”這類關稅稅則號的變通規定，可以提請世界關稅合作協會專家或其他相關國際組織專家，從專業技術角度、依照產品特性進行界定，以增加我國在世界貿易組織爭端解決中為自己辯護的籌碼。

4.完成從市場換技術到自主創新的產業策略調整銜接

自從十五屆六中全會以來，被信奉了十余年的“以市場換技術”策略不再繼續占領核心位置，取而代之的是被寄于厚望的“自主創新”戰略。這一重大的戰略調整，意味著中國最高決策，眼光開始發生由外到內的轉變。然而，市場換技術和自主創新并不是非此即彼的兩回事，我們對自主創新的渴望，是就現代化戰略而言的，不是馬上就要擯棄市場換技術。如何完成兩種策略的銜接、將策略重心順利過渡比革命性變革更可取。

首先，“市場換技術”并非如外界所批判的一無是處，它是一個技貿結合的決策，而且對當時汽車工業后來發展無疑是正確的、見效的?！笆袌鰮Q技術”的真正內涵在于，跨國公司進入我國市場時出于競爭需要，不得不采用先進技術。跨國公司正在調整技術進入戰略，由逐步進入到大幅度轉讓，由被動轉讓到自覺投入，由單純轉讓到設立研發中心。將導致的最明顯變化是外商投資企業的科技含量和技術檔次明顯提高。雖然引進的技術主要在外商投資企業內部使用，但根據技術引進的溢出規律，中方投資者和其他內資企業在自主研發方也在間接受益。實踐證明，汽車工業正是因為有了技貿結合的決策，有了“市場換技術”的舉措，才有了汽車產品引進技術、許可證轉讓和合資合作共同發展的雙贏局面，才有了更多學習借鑒國際經驗的機會。

其次，汽車案的敗訴將使得中國淪為零部件整合工廠的局面暫時不會改變，汽車企業唯一的出路就是自主創新；在國內競爭國際化的大背景下，提高自主創新能力是中國汽車產業實現可持續發展的前提和基礎。踏踏實實地進行自主開發，與外資企業、國內的科研院所進行合作，提升技術水平，培育自主創新的體系。在開展自主創新的實踐中，形成了內部驅動型研發模式、借助全球技術平臺進行本土研發等多種模式，例如長安汽車集團經過長期探索，形成了“以我為主、自主開發”的模式，提升了企業的核心競爭力。鑒于此，我們才能由“汽車大國”向“汽車強國”轉變。

5.培育專業化團隊

學會在世界貿易組織框架下正確運用相關規則，維護自身利益。盡管世貿規則并不是完美無缺，也處于不斷完善過程中，但其爭端解決機制，畢竟是一個為所有世貿成員所認可的貿易機制，可以說是一個為成員國(地區)、包括我國在內所承認的較為公平的貿易規則，在將來的貿易活動中，我們要善于運用相關規則，維護自身利益。

從這次案件敗訴結果來看，我國在規則運用方面，和歐美國家相比，還有一定的差距。因此，提高規則運用水平，在日后外貿政策制定中注意結合規則，大力培養世界貿易組織人才，特別是能運用世貿規則解決爭端的人才，已是當務之急。