對國家財稅政策與西部發展的幾點思考

[摘 要] 加快西部地區的發展，不僅是沿海與內地協調發展的需要，國民經濟持續健康發展的需要，全面建設小康社會的需要，還是民族團結、社會穩定的需要。西部大開發是國家長期堅持的發展戰略，是長期的戰略任務，在整個21世紀應注重西部的開發問題。本文主要從財政投資戰略、多角度開拓渠道籌集資金、調整現有對西部地區財稅政策、加強西部開發資金的監督和管理等幾個方面談一談對國家財稅政策與西部發展的幾點體會。

[關鍵詞] 財稅政策 西部發展 投資戰略 思考

實施西部大開發戰略，是中國跨世紀發展的一項戰略部署。加快西部地區的發展，不僅是沿海與內地協調發展的需要，國民經濟持續健康發展的需要，是我國全面建設小康社會的需要，還是民族團結、社會穩定的需要。早在20世紀90年代初，鄧小平同志就明確提出了“兩個大局”的戰略構想:一個大局，就是東部沿海地區要充分利用條件，加快對外開放，較快地先發展起來，中西部地區要顧全大局；另一個大局，就是當發展到一定時期，可以設想在20世紀末全國達到小康水平的時候，就要拿出更多的力量，幫助中西部地區加快發展，東部沿海地區也要顧全這大局。貧窮不是社會主義，不論東部貧窮還是西部貧窮，都不是合格的社會主義。中央決定在東部繼續發展的基礎上，實施西部大開發戰略，實際上是對這“兩個大局”戰略思想的具體發揮和進一步的深化。

地區間經濟發展不平衡，是國家經濟發展的普遍規律。我國的社會主義建設，把縮小地區差距，實現共同富裕作為一項長期堅持的基本方針。在“十五”計劃中，將縮小東西部差距，引導地區經濟協調發展列為一項重要內容。改革開放后，國家實行優先發展東部沿海的梯度發展戰略，生產要素大量向東部地區流動，東部地區經濟發展迅速。與此同時，地區間經濟發展差距拉大，特別是西部與東部的差距擴大，地區間發展程度上的差異導致區域經濟不協調越來越明顯。加快西部經濟發展，縮小與東部的差距，是政治、經濟穩定的需要，要縮小差距就要著力于加快生產力的發展，使西部經濟發展有一個合理的速度。按照中央部署，國家實施大開發的重點是：進一步加快基礎設施建設，加強生態環境保護和建設，積極調整產業結構，大力發展科技和教育，加大開放力度。很明顯，這些都需要得到國家政策的相互配合和大力支持。

一、實施有針對性的財政投資戰略

西部地區地域遼闊，發展水平較低，有許多地區屬于高寒深山，戈壁荒漠和生態脆弱地區，交通不便，基礎設施落后，投資環境輕較差，是資源豐富而又貧困的多民族地區，自然條件、資源狀況、民族文化都具有區域性差別。區域間發展水平差距很大，既有對外開放已起步的沿江、沿邊、沿鐵路干線地區和經濟發展水平較高的內陸中心城市；又有目前發展水平較低開發潛力大的資源富集地區；還有在市場經濟條件下進一步發展中面臨困難的老工業基礎及經濟落后的少數民族地區。加快西部經濟發展，應根據不同區域條件制定總體規劃，以防止西部地區在發展中出現爭資源、爭市場、爭項目、爭投資而導致重復建設、產業趨同、平面擴張，以及投資浪費現象發生。在國家總體規劃和宏觀政策引導下，結合實際，因地制宜，發展優勢，突出特點，制定各區域發展重點，不能搞齊頭并進，一哄而上。一方面要在服從于國家總體規劃的前提下，允許西部省區有一定的自主權，鼓勵有條件的地區先富裕起來，針對不同類型地區和不同情況，探索新的發展模式。大力發揮地方政府發展經濟的積極性。另一方面，提高國家對西部地區財政投資比重，實行財政稅收政策的傾斜，使西部人均占有國家財政投資達到沿海地區水平，這是扶持民族貧困地區和欠發達地區的核心問題。要加快基礎設施建設、生態環境建設、改善投資環境；扶貧先扶智，大力加強教育和科技，提高人口素質等等，都需要國家財政為投資主體。

二、多角度開拓渠道籌集資金

西部大開發任務繁重，需要大量的資金。資金的籌措，是西部大開發的重要問題。近年來，附著財政和投資體制改革的不繼深入。財政性投資逐步退出了經營性和競爭性領域，加大了對基礎性項目和公益性項目的投資。西部地區由于經濟不發達，財源枯竭，財政十分困難，不僅投資能力弱，籌資能力也弱。多渠道、多形式籌集資金，是西部大開發中擺在我們面前的首要任務。1.采取國家投資補貼刺激民間和東部沿海的資本向西部地區投資。在國家統一規劃下，對符合國家產業結構調整需要的投資，有利于區域經濟發展的特色產業的投資，高科技企業的投資，國有企業改造、改制的投資，通過政府一定財政補貼，將西部欠發展地區、少數民族地區的資本利潤率提高到接近于全國平均水平甚至達到發達地區水平，從而吸引民間資金的投入和東部沿海資金向內地的轉移。2.加大國家財政貼息和貸款力度。為促進西部地區的發展，支持西部地區調整產業結構，有必要加大對西部的財政貼息，并逐步擴大財政貼息的產業范圍。對西部的基礎設施、基礎產業、高新技術項目、資源綜合開發利用項目、老工業基地、“三線”軍工企業改造，都可以采取一定的財政貼息，達到引導民間資本到西部發展基礎設施、基礎產業、高新技術產業的項目；發揮存量資產的作用，加快資源性產業的結構升級，加快城市產業結構調整，加快軍工企業軍轉民步伐。在貸款方面，國家信貸管理政策應逐步向西部傾斜。以引導國內外資金向西部地區流動。3.試行西部地區地方政府建設債券。地方政府建設債券，以地方政府信用為依據，由地方政府承擔還本付息責任，專項用于基礎設施建設。這樣可以加大吸收閑散資金用于重點項目建設，促進基礎產業和基礎設施建設。4.用資源換資金。從當前情況看，增加政府投資是必要的，但潛力不大，當地自籌是主要方式。西部地區資源豐富，以資源換資金、換技術是可供選擇的重要方式。例如，在土地使用、資源開采、產業發展等方面，為投資者提供優惠條件，吸引外地和外國投資者。

此外，還可以嘗試發展西部地區產業投資基金，以鼓勵向西部農牧業、能源、礦業資源投資；由中央財政和地方財政出資，并吸收社會中介組織、企業和銀行共同參與組建股份化的西部風險投資基金，支持西部高新技術產業發展。允許西部銀行獨立發行地方金融債券，變地方分散籌資為銀行有計劃集中籌資；賦予西部地方政府在國家批準的額度內審批企業債券和短期融資券的權力。國家統一在東部和中部地區發行生態環境建設彩票，籌集資金用于西部地區的生態環境建設等等。

三、調整現有對西部地區財稅政策

東西部經濟發展水平差異擴大，除了自然條件和資源基礎設施等因素外，更重要的一個是政策因素。東部沿海地區的快速發展，一是得到了中央的資金投入，二是在政策上得到傾斜。要加快西部開發，除中央對西部地區的財政投入和財政轉移支付扶持欠發達地區外，還需要在政策上傾斜。1.在增值稅方面要進一步完善稅收制度，實現生產型增值稅向消費型增值稅的轉型。消費型增值稅最大的優點是可以避免重復征稅，有利于增值稅征收管理的簡便高效。西部地區的主導產業是資源導向型工業，需要較先進的設備和專業技術，實行消費型增值稅可以從中得到更多的稅收抵扣；然后將消費型增值稅全面推開，使財政逐步適應消費型增值稅的運行；幾年后達到全額抵扣，完成轉型。2.在企業所得稅方面在合并內外資企業所得稅時，慎重處理對外商投資企業的稅收優惠。對投資于西部地區的企業適當提高固定資產折舊率和折舊額，在一定期限內減征一定比例的企業所得稅；對來源于西部的稅后所得再投資于西部地區的外來投資者，實行全額退稅的優惠政策?？紤]到地區間經濟發展不平衡的現狀， 西部地區稅率可降低到15%～20%，使企業應納稅所得額的核定完全與企業財務制度脫鉤，通過避免重復征稅、允許虧損結轉和投資抵免等政策，鼓勵東部與西部地區通過資產重組建立企業集團；還可采取重新確定企業所得稅歸屬的方式，使中央和地方的財政利益兼顧，對企業所得稅實行“共享”，分別制定稅率，分別征收入庫。3.在資源稅方面適度授權地方政府在一定幅度內調高資源稅稅率，并將地方對礦產資源產品征收的基金等納入資源稅，增加的稅收收入歸地方財政使用，增加的稅負通過資源性產品價格的提高轉嫁到資源加工和使用環節。這樣可以使西部資源富裕地區獲得較高財力，使有限的資源發揮最大的效益。實行這一措施的關鍵是要結合價格的市場化改革，減少國家控制的資源產品的價格、品種、數量，讓地方政府根據市場上資源產品的供求狀況調高或調低資源產品稅率。對國家控制的礦產資源產品的計劃價格，要按照價值規律適當提高。擇機把資源稅征收范圍擴大到森林、水資源等其他自然資源，這樣既可增加西部地區的財政收入，又可以提高資源利用效率。實行從價定率征收，并適當提高稅率水平，地方政府可運用稅收杠桿調節資源級差收入，建立較合理的利益補償機制。4.在稅負上，在總體規劃下，分區域調整稅負，有利于發揮其杠桿作用。東西部地區實行梯級稅負負擔形式，由中央根據發展水平、地區條件多因素統一確定地區類別，產業類別負稅比例，對外商投資西部可實行投資抵扣辦法，真正做到投資者在東西部投資稅負實質上平等（形式上可能不平等），資本投資利潤率平等。5.由于西部地區財政極為困難，在發展中自我投入能力弱。解決地區發展不平衡問題，即使稅負的微量變動對貧困地區有利，也不可能發生生產要素的大規模西移。產業結構的地區性調控只能希望于中央投資，因此國家的財力應主要投向這些地區，建設一批有利于發揮帶動優勢的大項目，如對地區經濟起著重大作用的交通、能源、通訊、工業原料等。通過財政轉移支付的辦法體現對西部的扶持，但只靠轉移支付一個單項政策，遠不能體現對西部的傾斜力度，如財政專項資金、扶貧資金等，都應明顯向西部傾斜。還應考慮到貧困地區發展水平和財力，提高共享稅地方比例，上交中央的消費稅，全部留地方。增值稅現行上交中央75%，可考慮各地方不同情況，調整中央與地方共享比例，增加地方財力，減少地方財政赤字，使其放下包袱，輕裝上陣，全力發展。6.為了吸引人才，吸引資金和技術，使中西部地區的資源得到科學合理開發和利用，對西部貧困地區的投資者和科技人員的個人收入實行減免征個人所得稅的鼓勵政策，提高西部地區勞動者素質，促進人才向西部流動。

四、加強西部開發資金的監督和管理

實施西部大開發的過程中，無論是基礎設施和生態環境建設還是重要基礎產業的發展，都必須需要國家財政投入和各種渠道籌集大量資金。因此建立健全國家西部開發資金、項目投資管理體系，加強資金管理和監督，提高資金的使用效益，防止腐敗現象就成為一個十分重要的現實經濟問題。

1.國家籌集的西部開發資金，要嚴格按照國家規定的方向和重點進行安排，所有的投資項目都要合理布局，統一管理統籌規劃，嚴格按照基建程序辦事，并在實際操作中，精心設計、科學施工、嚴格監管，確保工程質量。技術改造上要突出科技進步與產業升級。但不能搞變相重復建設，盲目擴大生產能力，充分發揮資金的使用效益。

2.要結合財政、金融體制改革，從決策、概算、審計、施工管理、財務監督等方面，實行全過程監控，進一步加強投資項目的管理，實行各級政府負責制，建立項目管理中心集中管理，跟蹤審計，建立項目風險約束機制，強化投資主體責任，控制項目投資和工程質量，提高建設資金的使用效益。

3.政府財政資金要按項目性質，劃分為有償使用和無償使用兩類，實行區別對待，分類指導。無償使用資金主要投向社會公益項目和基礎設施建設，而對于競爭性項目和經營性項目，實行有償使用，實現資金的滾動使用和增值，從而強化投資主體責任。

4.建立對財政投資項目的評價制度。對建成的財政投資項目進行事后評價，即竣工審計，重點評審，建設項目是否達到原定的規模、標準和內容；項目是否充分發揮其社會效益；項目使用單位有無改變原建設功能和使用用途；是否挪用社會公益性資產變相搞經營性業務，建設項目資料是否齊全等，建立起能全面反映、監督、管理投資項目的科學體系。

參考文獻:

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[2]牛永有:促進西部經濟發展的財稅政策研究.甘肅高師學報，2002年05期

[3]王 玨莫 予:稅收優惠政策與西部經濟發展.中山大學學報論叢，2002年04期

[4]《中華人民共和國企業所得稅法實施條例》已經2007年11月28日國務院第197次常務會議通過，自2008年1月1日起施行