在政府與企業之間構建清晰的邊界

今年2月，中國鋁業巨頭中國鋁業集團公司總經理肖亞慶也一步跨入仕途，調任國務院任副秘書長。而不久前，他剛剛代表中鋁簽署了斥資195億美元收購澳大利亞礦業巨頭力拓（Rio Tinto）部分股份的協議。該收購遭到了澳大利亞政界和力拓董事會部分成員的強烈反對。

隨著肖亞慶從商入仕，外界認為這可能會令這樁中國有史以來數額最大的海外投資遭遇流產?！度A爾街日報》最近撰文稱，中國銳意進軍全球的新一代企業高管往往腳踩政商兩界，這使得中國企業的國際化面臨了一個關鍵問題：它們進軍全球到底是在追逐利潤，還是在為中國政府謀求國家利益？

中國企業正積極參與到全球市場競爭，并表現出強烈的對于全球礦業、能源等資源的收購訴求。但對于中國公司背后政府色彩的質疑也此起彼伏。其中不乏西方個別人士故意給中國企業設置所謂的“政治障礙”，但從市場經濟規律和國際競爭規則看，中國政府與市場和企業之間的模糊界限也給了對方指責的把柄，在具體的操作層面和戰略思路上，都值得我們反思和調整。就此，《商務周刊》采訪了美國卡內基梅隆大學公共管理學博士、清華大學公共管理學院院長薛瀾。

《商務周刊》：您是否也注意到最近幾年中央正更多地從央企里選拔高管任職行政部門或者地方高級領導干部，這其中的合理性是什么？

薛瀾：對中國的組織干部體系來說，國有企業尤其是央企的高層管理人員和其他領域的干部一樣，都是中國黨政干部人才庫中的重要組成部分。從行政管理理論角度看，這反映的是一種“管理主義”的理念，即認為公共部門的管理與企業部門的管理有許多共通之處，基本的管理原則是相同的。美國的政治、行政二分與中國雖然體制不同，但從企業中選聘政府高級官員也是經常的。上個世紀60年代肯尼迪當選總統后，就從福特汽車公司聘請了一批所謂“金童子”高管到美國政府任職，最典型的是麥克納馬拉，他曾任福特汽車公司總裁，被肯尼迪任命為國防部長。

中國的組織干部部門在長期的干部培養選拔過程中，也發現純粹在行政崗位上工作的干部對經濟運行往往缺乏深刻的理解。在中國這樣一個經濟發展任務仍然非常繁重的歷史時期，需要能夠經常地選拔一批有企業任職經歷的干部充實到國家和地方行政管理部門，以發揮他們對企業管理和經濟運行規律熟悉的優勢，制定更合理的政策，推動經濟的發展，推動國家改革開放進一步前進。而行政領導到企業任職的反向操作也具有類似的合理性。在目前中國特定的政治經濟環境下，這樣的干部跨部門的調動也是不可避免的。

《商務周刊》：但畢竟政府行政權力與市場的運行規范還是完全不同的，雙方之間管理人員的調動都有可能把各自消極和不良的一面帶到新的工作崗位中來，對此您如何看？

薛瀾：確實如此，這就是問題的另一面。在現代市場經濟體制下，政府與企業在目標定位、運行規律、和決策導向等方面都有著很大的差異，政府必須從公共利益出發，提供公共服務，追求社會福祉的最大化，對經濟運行主體進行必要的規制；而市場經濟下的企業追求的是經濟利益，強調的是通過競爭優勢和對市場的相對壟斷獲取超額利潤。顯然在這些方面二者有著本質的區別。

所以，如果跨部門調動的干部不能盡快轉變角色和理念，就很可能給工作造成嚴重的損失。比如說，當行政干部到企業任職，尤其是擔任CEO之類的公司高管時，如果把政府管理中繁瑣的行政程序和拖沓的辦事作風帶到企業管理中來，就很可能難以適應市場千變萬化的環境，造成重大決策的遲緩，喪失商機甚至給企業帶來巨大的風險；而如果企業高管到國家或地方公共部門任職，如果不考慮政府管理的公共服務特點，不考慮政府在達到社會公平與和諧中所必須協調的各個環節，只是簡單地追求效率和速度，就可能造成政府目標偏差，影響社會成員中某些群體的利益，造成社會的不穩定，影響政府公共服務職能的落實。

正是由于公共管理和企業管理之間存在著思維方式和管理方式的不同，就需要這些干部在面臨新的工作崗位時能夠主動變換思路和思維定式，學習新的管理知識和理念。而我們的組織干部系統也要建立起一套有效的機制，使這些干部在轉換崗位后，能夠盡快變軌思維習慣適應新的工作崗位。例如，可以讓這些轉崗干部到大學、研究部門、干部學院或黨校去從事一段研究和教學工作，有一個反思和總結提高的過程，為新的崗位做好準備。目前，我們的組織部門也有各種嘗試和安排，但這些安排還需要進一步規范化和制度化。

《商務周刊》：還有一點也很令人擔憂，越來越頻繁的政商之間的高層人員互動，是否會更加緊密政府與行業之間、政府與企業之間的利益鏈條，更易于尋租和腐敗行為的發生，也更易于進一步固化行業和行政壟斷？

薛瀾：從情理上看，任何方向的調職，被調者出于對原來的企業或者部門的感情和了解，從而在相關政策和行為上有一定的傾向性，是可以理解的。但這種傾向性也很有可能會成為原來企業或政府部門尋租的溫床，尤其當干部調動涉及到一些比較敏感的行業規制部門更是如此。這里面我們一方面需要進一步加強對干部素質更加嚴格的要求，另一方面也需要進一步完善相關的制度設計。在個人層面，約束政府官員的行為，如對政府官員的紀律約束或者回避制度等。在更高的系統層面，完善和落實公共政策制定過程的科學化和民主化，完善對公共決策失誤更嚴厲的問責和追究制度。在這些方面，我們目前還有很大的差距。

其實，不論是在中國，即使很多西方國家，要完全避免政商之間人員流動帶來的消極因素也很不容易。比如美國前任商務部長鮑爾森，就來自國際大投行高盛公司，美國人也一直在批評鮑爾森的經濟政策有利于華爾街。還比如，美國國防部很多高官離任后往往都供職于大型國防服務外包商。這類“旋轉門”問題也在經常困擾美國政治體系，也只能依靠制度的嚴明、政策過程的公開，以及公眾和媒體的監督來進行制約，很難從根本上消除。

《商務周刊》：有專家認為，目前從央企中選拔干部可能會模糊政府與企業的界限，而當越來越多的中國央企走出國門參與國際并購時，這會成為競爭對手和反對者詬病我們的借口。此前有中海油并購優尼科公司，最近中鋁公司原總經理肖亞慶調任國務院任職，都引起了西方媒體對央企背后的政府背景的猜測，對此我們應該怎樣認識？

薛瀾：改革開放30年，中國經濟轉型成功的關鍵因素之一就是重新定位了政府與市場、政府與企業的關系。隨著改革的深入，政府逐步從某些領域退出來，企業有了更大的自主空間，這也是中國得以加入世界貿易組織、得以進入國際市場參與競爭和跨國并購的先決條件。

上述變化顯而易見，但由于中國正完善社會主義市場經濟體制改革、行政體制改革和現代企業治理模式的構建都處于現在進行時，政府與市場、政府與企業之間的邊界并未完全清晰，比如央企和很多事業單位，仍具有相當強的行政色彩，企業仍然背負著包括由于政治因素所要求的公共目標和責任。而政府仍習慣于傳統的行政化思維方式，不愿意縮回那只“看得見的手”。

在這樣的情況下，中國的大型國有企業在參與國際競爭時，就難免引起投資者、外國政府以及競爭對手的猜疑。他們認為很難對這些企業做出符合市場經濟條件下的價值判斷。所以西方會經常發出疑問：在這些中國企業遇到市場利益和社會利益產生矛盾時，他們的決策是像一般企業那樣在追逐利潤，還是與一般企業不同，把公共目標放在首位？當然，更多的時候是某些西方人士希望把市場問題政治化，以阻止中國企業的國際化。但在一定程度上，模糊政府行為的邊界與企業行為的邊界也確實給了這些人以借口。

《商務周刊》：說到政府與企業的邊界，在歐美等國家，也有國有企業或者公營事業部門，但這些企業和部門并沒有行政化，其領導者也沒有行政級別，從長遠看，中國的央企是否也應該去行政化呢？

薛瀾：不能否認，政府部門的行政化是現代理性政府的基本運行條件。但是，國家強勢的政府使得社會整體行政化色彩濃烈是現實中國的一個大背景。大型央企也不例外。但是我們很多體制性的安排往往進一步強化了這種行政化的趨勢。如中國的國有企業和事業單位的管理者，都被賦予了相應的行政級別。這種做法是不利于現代企業制度的建立和完善，也不利于職業經理人的培養。中國的市場經濟和國有企業的發展，需要有這樣的職業經理人隊伍的成長壯大。

同時，從企業組織層面來說，企業的扁平化管理一直是近些年來管理學者們所提倡的不二法則。其目的就是要去掉企業組織的官僚色彩和行政色彩，使企業組織運行更加有效。在中國，確實更需要淡化國有企業的行政色彩，去掉企業領導的行政級別，使企業回歸真正的市場主體，使企業高管回歸更職業化的企業管理者。

《商務周刊》：去年的中共十七屆二中全會上，中央公布了《關于深化行政體制改革的意見》和《國務院機構改革方案》兩個重要文件，都明確政府要從經濟主體轉型為提供服務的主體，如果改革真能達到這樣的目標，那么在未來，才能真正在政府與企業之間實現明晰的邊界，這樣是不是也會避免在中國企業參與國際競爭中來自對方的質疑、不信任和抵觸情緒？

薛瀾：確實，最關鍵的是政府職能要進一步明確。中國從計劃向市場轉軌過程中，市場經濟體制還遠未成熟，還需要政府去積極推動經濟社會的發展，還需要政府這只“看得見的手”。但隨著市場逐漸成熟，政府就應該在多方面退出來，淡化經濟職能，更多制定規則和執行規則，更多提供公共政策與公共服務。

目前，我們的政府還是非常習慣于做運動員，直接參與和干涉企業的具體管理行為。我們更加需要的是思考型政府和服務性政府，一個善于運用政策工具和法律法規來引導和規制企業的政府。同時，我國的公務員制度已經基本建立，并有了一套相對成熟的公務員選拔機制。但在高層干部的跨部門交流方面還需要有更加完善的制度化設計。

《商務周刊》：當西方指責中國企業背后的政府背景時，他們的政府與大公司之間也存在千絲萬縷的關系，尤其在這次金融危機過程中，更多的暴露出了美國政府與跨國企業與華爾街之間的密切利益關系，而且危機蔓延后西方政府也開始動用看得見的手出面拯救，所以，面對西方的質疑，我們是不是也不能完全忽略中國本身的特點？

薛瀾：市場經濟說到底只是一種制度安排，市場原教旨主義者所謂的純粹的市場經濟在西方現實里也是不存在的。在不同的特殊歷史時期，西方國家也會把亞當·斯密的理論擱置在書本里，大規模動用政府力量干涉市場，干預企業的運行，以避免由于經濟蕭條引起社會動蕩和混亂。這一點世界各國是沒有什么本質區別的。也正因為如此，當有人拿起所謂的市場經濟準則作為阻止中國企業參與國際競爭的工具時，中國也必須在遵循市場經濟的一般原則基礎上，實事求是，以企業的長遠發展為根本目標，善于識別對中國企業指責的真正目的，采取有效措施，積極應對。更重要的是，加速自身現代企業制度的建設，用中國企業成功的管理模式去回答那些對中國企業質疑的挑戰。