公共危機管理中的政府公共關系

[摘 要] 本文在探討公共危機管理與政府公共關系涵義的基礎上，提出政府公共關系在公共危機管理中的作用，并分析了公共危機管理中政府公共關系的特征，由此從主體、客體、傳播三要素角度探討了危機中政府公共關系的有效開展。

[關鍵詞] 公共危機 危機管理 政府公共關系

危機管理源于20世紀60、70年代西方企業管理的實踐，隨著危機事件的影響范圍超出單一組織，今天所指的“危機管理”已經不再單指企業管理范疇，而被廣泛應用于政府管理、公共關系等各個方面，凸現了危機的“公共性”特征，如2001年美國“9.11”事件，2003年我國SARS疫情，2008年初我國南方雪災，2008年汶川地震……在各種各樣的公共危機中，需要高度重視政府公共關系的開展，以促進公共危機管理，塑造政府良好形象，恢復正常生產生活秩序。

一、公共危機管理與政府公共關系的內涵

危機作為一個復雜的概念，源自希臘一個用于描述瀕臨死亡的醫學術語。羅伯茲1991年對危機做出如下定義:危機是一個心理失去平衡的時期，個體遇到了由重大問題所導致的危急后果，或處于危險的情境之中，而其無法采用以往的應對策略應付此情境。美國著名學者羅森塔爾(Rosenthal)的定義得到了廣泛認可，危機是指:“對一個社會系統的基本價值和行為準則構架產生嚴重威脅，并在時間壓力和不確定性極高的情況下必須對其做出關鍵決策的事件”。

無論是自然原因、社會原因還是綜合因素引起的公共危機，都具有明顯特征:

1.突發性，不確定性，突發性是指相對于人們的心理準備與應對能力來說，公共危機表現出突然爆發的特征，即使先期有征兆，但這些征兆也往往以分散、零星的形式表現，使人難以完整把握。公共危機的不確定性是指其無規則性和無程序性。無人知道何時發生，以什么方式發生;不知它向哪個方向發展，會造成多大危害，它的發展趨勢更是難以預測。

2.破壞性、危害性。公共危機造成社會生活秩序的混亂，國家管理的混亂以及嚴重的經濟損失等。

3.公共性，是指公共危機的影響面很廣，會波及到社會大多數公眾的正常生活秩序，生命財產安全，以及心理恐怖感等。

4.連鎖反應性，擴散性，隨著世界相互聯系與依賴的加強公共危機在整個國際范圍具有多米諾骨牌的連鎖效應，它不僅對一地一國具有危害，它的影響是深遠與持久的。

公共危機管理是政府通過監測、預警、預控、預防、應急處理、評估、恢復等措施，防止可能發生的危機，處理已經發生的危機，達到減輕損失，甚至將危險轉化為機會的目的，以保護公民的人身權和財產權，維護國家安全。

國際公共關系協會認為:“公共關系是一種管理功能，具有連續性和計劃性。通過公共關系組織、機構試圖贏得同他們有關的人們的理解、同情和支持——借助對輿論的估價，以盡可能地協調它自己的政策和做法，依靠有計劃、廣泛的信息傳播，贏得更有效的合作，更好地實現它們的共同利益?！睆脑~源上看，“公共關系”一詞最早出現于1807年，其詞義是“大眾利益”。政府公共關系是指“政府為了更好地管理社會事務，爭取公眾對政府工作的理解支持，塑造良好的政府形象，運用傳播手段與社會公眾建立、協調、改善關系的政府行為”。

從上述二者的內涵中可以看到，二者都具有“公共性”的本質特征，并都強調大眾的“公共利益”，這表明公共關系與公共危機管理具有內在聯系，二者具有共同目標，也說明公共關系能夠在公共危機管理中發揮重要作用。

二、政府公共關系在公共危機管理中的作用

1.有利于樹立政府良好形象

政府形象是公眾對政府的政策措施，執政行為等具有廣泛性的主觀反映，是公眾對政府的總體性評價，更是政府的重要無形資產，在一定程度上能夠衡量政府對公眾的影響力，吸引力和公信力。因此，政府形象是政府客觀行為、活動與公眾主觀認知的混合物。

公共危機事件危害性大，影響廣泛，社會公眾迫切需要獲得對危機事件的相關信息，更希望了解政府在公共危機事件中的所作所為，如果政府對公眾的這一需求無動于衷，或者故意隱瞞，會導致公眾集體失望，繼而是懷疑與不信任，從而使政府形象一落千丈。

英國危機管理專家邁克爾·里杰斯特指出，現代組織處在一個其活動透明度日益增大的時代里。若一個組織不能就其發生的危機與公眾進行合適的溝通，不能告訴社會它所面對的災難局面并正在采取什么措施，不能很好地表現它對所發生事故的態度，它無疑將會給組織的信譽帶來致命的損害，并有可能導致組織的消亡。因此，在公共危機管理中必須高度重視并保證政府公共關系工作正常運轉，通過信息溝通與傳播，展示政府的公共危機管理過程，回應公眾的正常需求，這對于政府形象的保持與提升非常必要，同時維護政府形象的政府公關工作與公共危機管理才能形成良性互動。

2.有利于滿足公眾對公共危機信息的需求

政府公共關系工作的實質就是政府與公眾之間所進行的信息傳播與交流互動。由于公共危機的廣泛危害性，極大的不確定性等顯著特點，加之知識經濟、信息化社會的時代背景，公眾對公共危機的信息需求非常強烈，如果政府依然保留以前的封閉管理以及“暗箱操作”，則廣大公眾從正常途徑獲取信息的需求和熱情被無情扼殺，會導致謠言四起，虛假信息漫布，引發更大的社會整體恐慌，甚至會觸動公共危機的連環按鈕，后果不堪設想。

反之，如果政府能夠轉變觀念，放棄對公共信息的壟斷權，在危機第一時間通過公關活動把公共危機的相關信息及時公開發布，則在危機信息的傳播過程中，起到了對公共危機進行“預熱”的作用，減緩了事發突然所帶來的公眾心理恐慌，讓公眾更自然平靜地接受、認可公共危機事實，為危機的管理提供了一個良好的平臺。

3.有利于促進公共危機的解決

公共危機具有極強的破壞性，緊迫性及不確定性，因此政府公共危機管理的首要任務之一就是動員一切社會力量的共同投入，發揮眾志成城的力量。政府公共關系在這方面具有先天優勢，首先是政府本身的權威性、導向性和代表性，其次政府在社會信息資源上掌握著主動權。因此，政府公共關系可以發揮整合與凝聚功能，通過引導公眾情緒與社會力量，進行廣泛的社會動員; 另外，政府在第一時間發出自己的聲音，能夠利用社會知覺中的首因效應保持自身權威性及公眾信任;再次，通過公共關系進行公共危機的教育，引導全體公民防御公共危機的破壞，以盡可能減少損失。這樣的理性引導，信息推動，動員教育活動促進了公共危機的解決。

4.有利于獲得國際社會支持與援助

“隨著全球化、信息化的到來，當今社會個體與個體、個體與組織，組織與組織之間聯系日益密切，關系越來越復雜，競爭也更加激烈”，特別是進入21世紀以來，國際社會之間的聯系與互動比以往任何時候都更緊密、頻繁，在這個廣泛聯系的世界中，政府公共關系工作一方面立足于國內，另一個重要方面就是面向國際社會。公共危機事件本身具有跨越國界擴散影響的可能性，這也使得在管理公共危機事件時，單憑一國力量是遠遠不夠的，必須廣泛聯系國際社會諸多力量，共同應對公共危機。因此，公共危機管理中政府公共關系可以發揮在國際社會傳播信息，樹立或修復國家形象的功能，通過關系的協調和利益的整合達到獲取國際社會更廣泛支持與援助，促進公共危機的有效管理。

三、政府公共關系在公共危機管理中的特征

政府公共關系與其它主體開展的公共關系相比，具有以下明顯特征。

1.以維護公共利益為價值取向，公益性

政府公共關系從表面上看有利于塑造政府良好形象，但其根本指導原則以及根本目的在于維護公眾利益、社會整體利益。這是政府合法存在的根本前提之一，也是政府公共關系的基本出發點和最終歸宿。

公共危機對整體公眾的安全帶來巨大破壞性和威脅性，對國家的經濟運轉、政治穩定帶來巨大影響，政府公共關系通過溝通信息，協調各方關系，促進公共危機得以化解，但所有活動的根本指導原則就是公共利益。也只有在這樣的原則精神指導之下，政府公共關系才能發揮最大功效。

2.面對公眾對象極其廣泛復雜

與其他組織不同，政府公共關系活動的對象公眾包括社會各階層、各民族、各社會組織等，而且對外還涉及外國政府、公眾、國際組織等。公共危機因其影響廣、破壞性強、事發突然，因此對社會公眾都具有直接威脅和影響，甚至跨越國界，擴散影響到國外公眾，此時政府公共關系活動所面對的公眾極其廣泛。

數量眾多、分布廣泛的不同公眾，代表著不同的利益訴求，形成錯綜復雜的關系網絡，特別是公共危機不確定性的進一步影響，直接導致政府公共關系活動的復雜性。這就要求政府公共關系要充分運用其統籌兼顧的協調職能，有效平衡各種利益訴求，整合社會關系網絡。

3.實施效果影響重大

政治民主化是公共關系產生的重要歷史背景之一，從這個意義上可以說，政府公共關系本身就是國家政治生活的一部分，二者相互促進，相互發展。作為政府各職能部門與公眾聯系的紐帶，政府公共關系活動開展得好壞，不僅對于公共危機的有效化解有重大影響，而且直接關系到國家政治生活的穩定，關系到在國內國際形象與地位的穩定。

特別是在公共危機中，由于其危害性、緊迫性及不確定性，就更要求政府公共關系不但能夠正常實施，還要高度重視方式、方法、手段的運用，利用真誠平等、雙向溝通的藝術手段獲得公眾理解支持，發揮其柔性管理特點。

四、政府公共關系在公共危機管理中的有效應用

從靜態構成上看，政府公共關系由主體、客體和手段構成，從動態過程上看，政府公共關系的開展也正是這三者的互動過程，本文立足于三大構成要素來分析政府公共關系在公共危機管理中的開展。

1.在公共危機中政府作為公關主體應積極作為，贏取公眾信任，樹立良好形象

首先，政府應強化公關理念和意識。作為一對關系中的主體，政府秉持的理念會直接影響它的公關活動及其效果。雖然“特別是大發展于2003年’非典’后的中國新聞發布工作和新聞發言人制度建設，已凸顯出中國政府公共關系理念正在完成從‘黑箱’到‘玻璃屋’的巨大轉變”，這一轉變也可以從汶川地震等重大突發事件中得以體現，但由于我國兩千多年封建傳統思想的影響，衙門作風，官僚主義色彩濃厚，從而把公眾等作為管理、統治對象的對立思想不會立即消失，因此堅持與貫徹公共關系開放、平等、公共利益的理念，真正實現這一轉變是切實問題之一。

其次，完善政府危機管理機制，設立專門的政府危機公關中心處理危機。目前政府具有公共關系性質的工作分散在宣傳、信訪、新聞發布等職能部門，這樣的設置極易導致在面對公共危機時縱橫交錯，難以協調，政出多門，貽誤戰機。因此，應建立統一領導，分工協作的危機公關組織體系，保證協調統一。

最后，發揮領導人形象作用。在公共危機背景下，人們迫切期待來自于政府的聲音和行動，領導人作為政府的代表，在第一時間深入公共危機第一現場，能夠安撫民眾，鼓舞士氣，凝聚力量，作用巨大。2008年汶川地震，在道路損壞，余震不斷等惡劣條件下，國務院總理溫家寶在地震發生7小時14分鐘已經抵達地震災區都江堰市開始指揮抗震救災工作，進行廣泛的視察，并在汶川、 映秀的廢墟之上，舉行了記者招待會和與聯合國秘書長潘基文的會面。美聯社(AP)發文“中國總理是地震救災英雄”，把溫總理與在“9.11”恐怖襲擊事件后紐約市長朱利安尼的英勇表現相比較。國外的反危機策略專家把領導親臨第一線指揮的任務歸納為3C策略，即命令(Command)、控制(Control)和溝通(Communication)。這種“危機中的在一起”會激發強大的社會力量，提升政府形象。

政府作為主體，在公共危機管理中積極行動，承擔責任，政府良好形象在這個過程中自然而然得以塑造。

2.公共危機中政府應關注公眾的利益需求，引導公眾參與公共危機

公共危機對全社會具有廣泛破壞性，“無論是國家，市場還是被許多人寄予厚望的公民社會，都無法單獨承擔起應對風險的重任”。只有將分散的個人力量凝聚成整體的力量，眾志成城才能夠克服危機，政府動員公眾參與的過程同時也是一個全社會道德情操和民族精神強化提升的過程，起到有效地激勵士氣的作用。因此有效的公眾參與是必要且重要的一環。

良好的公眾參與可以提高公眾危機意識，提高危機應對能力和社會自我救助能力，有效減少公眾輕信以及參與流言的傳播，降低危機管理成本?，F實中由于我國公眾參與的意識和能力比較低，同時缺乏組織上和制度上的保障，且由于歷史原因政府動員易演變為政治動員模式，因此，政府應發揮政府公關，通過宣傳教育，提高公民的參與意識;此外，公眾參與要有正確的方向和渠道，因此政府應在制度上對公民參與的主體，形式，參與權的監督與制約進行明確而細致的規定，建立有序有效的參與機制。

3.公共危機中政府應確?？焖佟⒄鎸嵉男畔鞑ヒ酝苿又骺腕w信任關系

卡茲和坎恩強調:“……傳播——信息交流及意義的傳遞，是社會系統及組織的基本要素?！蔽C管理專家米特羅夫和佩爾森認為，收集、分析和傳播信息是危機管理者的直接任務，因此，危機管理過程在很大程度上就是信息傳播與交流的過程，合理的信息傳播就是政府公共危機管理的健康血液。

公共危機的有效管理以及公眾參與都是以對政府充分理解和信任為基礎的，相互間保持信任，就會帶來支持，交流，理解，同情甚至原諒;破壞信任，就會帶來懷疑，抵觸甚至對抗。公共危機的緊急形勢中，政府與公眾的信任尤為重要，而推動雙方關系的一大利器就是充分的信息傳播溝通工作。

由于公共危機的危害性，不確定性等諸多特點，廣大公眾對危機信息的需求異常強烈而敏感，因此政府應該把除涉及國家機密外的相關信息及時準確傳播出去，正面回應公眾的需求。無數事實一再證明，任何隱藏、遮掩的行徑都只會成為新一輪尋求真相的序幕。阿倫特指出:“在公共領域展現的任何東西都可為人所見、所聞，具有可能最廣泛的公共性。”因此，政府無論是在傳播意識上，傳播的途徑，方式方法上，都應該謹記并實踐公開，透明的信息傳播。

五、總結

公共危機對政府的管理來說是一個嚴峻考驗，為了有效對公共危機進行管理，政府應高度關注公共關系的開展，在溝通信息，平等信任的基礎上，維護公共利益，協調政府與公眾關系。

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