以服務教學為導向 深化資金預算管理改革

[摘 要] 本文從高校財務工作科學定位著手，提出了高校財務工作必須以服務教學為目的，以促進和深化教學改革為手段，深化資金預算管理，通過財務管理改革促進教育教學質量的提高，完成大學使命。探討了以服務教學為導向，重構與教學改革資源投入、產出評價相適應的財務管理機制，既是財務管理改革的核心和關鍵，也是管理的目標，首先應正確認識教學改革與財務管理之間關系，其次要準確把握學校有限資源的可持續性，解決好教學改革資源投入合理與持續，再次熟悉相關財務制度，能夠科學指導教學改革項目資金投入使用的合理、高效。因此，財務管理改革必須遵循核心、協調、重點和成本效益原則，主要內容包括改革預算管理制度，實行績效預算、協調預算，推行項目管理和成本化管理。

[關鍵詞] 教學改革 財務 績效預算

作為以事業發展或社會事務管理與協調為目的的非贏利性組織，資金預算管理是其控制費用過快增長的最重要管理手段，是財務管理的核心。作為國家事業單位的重要組成部分的高校，以服務教學為導向，深化預算管理改革為手段，是高等學校資金預算管理重點工作，是樹立財務服務學校教育目標，促進學校深化教育改革，全面提高教育質量過程中充分發揮資源投入的經濟保障支撐作用。高等學校資金預算管理的政策導向將直接關系到高等學校教育事業計劃完成的質量狀況，影響到我國教育質量和水平。高校財務工作必須以服務教學為目的，以促進和深化教學改革為手段，深化資金預算管理，通過財務管理改革促進學校全面提高教育質量，完成大學使命。

一、高校財務工作科學定位

財務工作的使命:透過教育教學改革、科技實力提升及文化傳播，達至高品質、有效率、有成本效益并以教學為本的服務，在財務管理上促進學校完成使命。

高校財務工作不同于企業財務目標，亦不同于科研機構。教育產出——人才素質和質量，測評周期超長，使得當前教育投入的數量與培養人才質量難以科學量化，導致高校財務工作企業化管理，強化資金效益和財務制度管理，而資金投入與教學效果之間評價被忽視，把服務教學，以教學組織為項目，遵循教育教學規律作為深化資金預算管理的核心，定位學校財務工作，審視財務管理，組織財務核算，既是科學定位，又是明確職責、履行責任，發揮資源基礎保障和配置導向作用，即為學校的發展提供財務服務。財務機構設置與承擔的功能正是為了完成這一神圣使命而設計的，整個使命都是通過以客為本的服務來實現的。所謂以客為本，就是要通過多方面的合作，制造互相信任的環境、團隊精神及開放的態度，與學院及各部門建立:

伙伴關系:與學院及各部門共同合作，共同達到目標以完成大學使命;

顧問關系:提供專業財務管理知識;

監控關系:確保各部門按已制定的財務規則辦事。就是說，學校財務管理的職能部門與院系及其他各部門的關系既是一種伙伴關系，也是一種顧問關系，還是一種監控與被監控的關系。財務工作的基本目標就是為學校院系及各部門提供財務服務，促進大學完成自己的使命。因此，以教學、科研為本的服務理念，是高校財務管理部門應遵循的基本管理思路。

二、正確認識教學改革與財務管理之間關系

教學工作始終是學校的中心工作，教學改革又始終是學校各項改革的核心。教學改革涉及教育思想、教學體制、人才培養模式、教學內容、教學方法等方面的內容，是教育改革中最深層次、觸及“神經系統”的改革。改革是有投入和產出的。為提高學校有限資金的使用效率和評估改革所發揮的基礎性和長效性的作用，有必要探討教學改革與財務管理的關系、影響和協調機制。一方面經濟對教育有決定和制約作用;另一方面教育對經濟有促進和制約作用。教學改革和財務管理的關系是這一關系的微觀表現。但教學改革是有投入與產出的教育活動，畢竟不是物質生產過程，也不是社會經濟運動過程，而是以培養人才為中心、提高教學質量為目標的教學關系的調整和變革。它的確立、推進和變革，必須遵循教育、教學規律，遠不能簡單套用經濟與教育中決定與被決定關系，其特性表現為同源性、牽引性、獨立性和雙向約束性。

1.先導性

教育改革中流行著這樣四句話:教育思想和教育觀念的改革是先導，體制改革是關鍵，教學改革是核心，教育體制改革中管理體制改革是重點和難點。這在一定程度道出了學校教學改革與財務管理體制的關系，但這只是地位關系，不是本質關系。教育與經濟的關系是教育經濟學研究的基本問題，表現在全部教育過程中，表現在各個方面。按照教育經濟學的觀點:高等教育體制改革的目標是逐步建立政府宏觀管理，學校面向社會自主辦學的新體制。

為了適應這一新體制必須進行教育思想觀念、教學、管理體制等一系列改革。教學改革是教學領域的改革，其根本目的是不斷提高人才的培養質量。它包含培養模式、教學內容、教學方法、專業設置、學科結構和教學管理等方面的內容，是高等教育改革的重點，屬于精神層面的改革。財務管理體制改革是校內管理體制的改革，其核心是理順關系、轉換內部運行機制，運用正確的政策導向、思想教育和物質手段及杠桿效應，依法籌措資金，統籌安排資金，提高資金使用效益。它涉及決策機制、執行機制、咨詢機制和監督反饋機制等多方面的內容，最終目的同樣是服從并服務于人才培養，屬于管理層面的改革。因此，無論教學改革還是財務管理制度改革都是以學校為平臺的不同層面的微觀改革，均是以落實培養人才為中心，提高教育教學質量為目的的改革。它們同在一個舞臺上高歌，以同一個中心演繹，為同一目標前行。體制問題實質是資源配置方式問題，它關系著稀缺資源合理有效的配置。在一定時點上學校總資源中能夠配置給教學改革資源的多少最終取決于學校的財務水平。但是高校教學改革不會囿于或聽令于資金狀況它有其必然的內動力，即社會和經濟發展對高級專門人才的需要，以及廣大人民群眾日益增長的對高等教育和科技的迫切要求。同時教育畢竟不是經濟活動，學校也不是營利機構市場經濟條件下的教育資源配置方式的改革還必須根據教育的性質和規律來確定教學改革也必須植根于教育的自身規律。

2.決定性

改革是有投入與產出的變革活動。教育的進行，學校改革的推進，必須以經濟提供的資源為條件，否則便無法進行。教學工作是學校的中心工作，學校的財務管理應服從和服務于教學這個中心，自然也就應服從和服務于教學改革，并且教學改革對財務管理有強大的牽引作用。表現在:(1)教學改革的范圍、內容、形式、力度和速度會改變學校資金的流量和流向，從而引發資金來源渠道和支出結構的拓展與調整;(2)教學改革促進財務管理體制和機制的改革。教學改革的推進和提升會對學校財務管理的預算管理、監督控制體系、技術手段和服務方式產生影響。例如，學分制的推進就促進了財務管理系統的變更、技術手段的更新、服務方式的調整及服務水平的提高，從而推動和促進了財務管理改革。(3)教學改革成果的推廣使用提高了財務管理的效益。教學改革的推進促進教學資源的優化配置，激活教學要素，成果的推廣會提高辦學水平和教學質量，從而提高教育投入的經濟效益和社會效益。

3.互為促進與制約關系

財務是教學改革的物質基礎。財務狀況和水平制約著教學改革的范圍、力度、速度和結構，最終影響到改革的質量和效益。高校教學改革是一場解放高等教育生產力的綜合配套工程，它也影響并制約著財務管理。一方面，通過深化教學領域的改革提高教學質量和辦學水平，培養大批適應新世紀需要的各類專門人才;另一方面也促進了財務管理的管理思想、管理組織、管理手法和方法及管理水平的提高。可以說教學改革與財務管理具有“雙向制約性”，這是各高校重視教學改革的重要理論依據.

三、投入教學改革資源的合理、持續是財務管理與改革的核心

對高校財務管理是以保證開展教學、科研、行政管理等業務活動和完成國家賦予的工作任務的資金需要。它具有預算管理的先導性、較強的政策性、廣泛的社會性和管理辦法的多樣性特點。隨著市場經濟體制的建立和發展高校改革也在向縱深推進原有的財務管理制度間的矛盾沖突也日益增多。必然要求重構一個與深入教學改革相適應的財務管理機制和環境。這個機制和環境應立足于以下原則:

1.核心原則

要全面提高教學質量，培養社會需要的高素質專業人才，必須以深化高等教育改革為動力，在高校改革中體制改革是關鍵，教學改革是核心，組成一首和諧動聽的“協奏曲。”

高校的財務管理體制和資金運作的方式應確立和體現這一核心地位，在資金的籌集、分配、使用、控制等方面堅持核心原則，為深化教學改革營造良好的財務管理環境和充實的物質基礎。

2.重點原則

高校的財務管理是高校發展的重要保障，具有舉足輕重的地位。然而對于我們這樣一個窮國辦大教育的現狀，針對目前的經濟發展情況來分析，特別是分級辦學體制的推行，在短期內很難期望高等教育投資有令人滿意的增加，國家和地方的資金投入與高校教育事業發展對資金的需求矛盾將長期存在。加之教學改革涉及教育思想、教學體制、人才培養模式、學科專業設置和教學管理等一系列的內容，牽涉面廣、形式多樣、因素眾多。這就要求高校應合理利用有限的資金，集中力量辦大事，調動資金搞改革，本著統一規劃、突出重點、兼顧一般的原則，調動學校的多方面的資源，集中資金并控制和調節資金的流量和流向，保證學校重點教改項目的資金投入力度和速度，增強現實支付能力。從而優化資源配置，提高資金使用效益，形成教學改革和資金循環的可持續發展能力。

3.協調原則

高校教學改革與財務管理之間存在著互相依存、互相制約的關系，并由于高校財務管理涉及到高校的教學、科研、人事、物資、后勤等各個方面，滲透到高校辦學過程的各個領域，具有牽一發而動全身的特點。因此教學改革與財務管理應建立協調機制。這種機制至少應包括這樣的內容:(1)財務管理投入資金的規模和增長速度應與教學改革的力度和速度相適應，一般投入教學改革資金的增長速度應快于學校教育經濟的增長速度。因為教學是中心，教學改革是核心。(2)財務管理的方法和手段應與教學改革項目相匹配。在項目的立項、審批、推進、經費支出和監控的程序與權限上，應與項目的大小、周期的長短和基礎性、重要性程度相協調，采取“確保重點、放開一般”辦法，營造良好的管理環境。(3)與其他支出相協調。教學改革資金是重要的，其他正常支出也是不能忽視的。

4.成本效益原則

高等教育培養的人才是生產力中最活躍的因素之一，用于發展高等教育的投資是生產性投資，應該講求成本效益原則。教學改革是提高教育教學質量和辦學效益的重要手段，同樣存在著成本與效益的問題。鑒于高校教學改革成本的不可完全回收性、基本必要成本與質量附加成本的可變性、成本與效益在時間上的遲效性、成本與效益在人群上的不完全對稱性等特點;產出又是多元的、復雜的和難以用價值量化的，從而其成本效益的評估不好用絕對效益的方法，只能作相對比較，因此，評估方法的設計要力求操作簡便，利于數據收集和有實用性。

四、重構推進教學改革的資金預算管理運行模式

1.資金預算改革基本原則

預算管理是高校財務管理的重要環節，是高校財務管理體系的核心組成部分。高校的各類財務管理工作主要是圍繞著單位預算而展開的，可以說預算管理是財務管理的中心，在高校財務管理中起著主導作用，抓住了這個“牛鼻子”，就能很好地提高財務管理的效率和效益。

資金預算管理改革要遵從以下原則:(1) 深入貫徹落實科學發展觀，積極應對體制變革;(2) 進一步完善高等學校財務制度與會計制度;(3)不斷改進預算方式，建立完整的預算流程、綜合考核指標體系和績效評價體系;(4)提高人員素質。

2.資金預算管理改革的內容與程序

設立教學改革投入預算科目，建立正常資金投入制度。確立與教學改革相促進的資金預算管理體系，在設立機構、部門預算單位，確保正常教學改革資源投入單列的基礎上，建立校(院)、系兩級教學改革資金預算專項;同時設立校級教學改革基金預算科目，確保教學改革資源可持續投入。要進一步劃分預算項目，確定預算標準以及通過審核實際支出，及時調整和修訂預算指標，實現預算控制科學合理。

預算管理大致可以分為三個基本流程:(1)由財務部門初步擬訂學校年度資金預算，然后與各部門主管磋商，并對建議進行綜合;(2)根據各部門的建議調整年度資金預算，形成修訂的年度資金預算;(3)根據修訂的資金預算通知各部門預算撥款，在年度預算中期進行預算檢查，并草擬下年度及后二年的資金預算;在年終進行預算檢查，報告預算偏差并修訂下年度及后二年的資金預算。

資金預算管理具有以下二個特點:第一，院系在預算管理中有較大的權力。學校整體預算的基礎是部門預算，并根據部門預算執行的結果進行調整;第二，預算管理動態、靈活。在預算實施后，每年可以根據實施情況，在年中與年終對預算進行檢討，并對本年預算與后二年的預算進行動態的調整。高等學校的預算管理實質是一種目標管理，核心是資金預算分配的科學與合理，預算政策要充分體現學校教學中心地位和基礎作用，資金計劃要以教學組織、教學改革為目標，以保障教學秩序為根本。學校管理體制是影響教育效率的微觀的、操作性的因素。只有積極探索高校財務管理的規律，形成社會主義市場經濟體制下與教學改革相適應的、科學的財務管理機制，才能有效推動高校各項事業的蓬勃發展。

3.建立適應資金預算改革要求的教學投入項目會計核算方式

為了確保教學改革持續推進，在建立專項教學改革資金預算制度的同時，必須將教學改革經費作為一個獨立核算項目，進行費用單獨核算，實行預算限額控制;把項目費用核算與預算管理有機結合，及時審核預算執行效果。按照投入控制目標，分析評價項目執行狀況，適時調整預算指標，把績效預算管理落到實處。與相關部門共同驗收或評價審核項目綜合效果，對每一個教學改革項目應評估其投入的人力資源、物力資源和財力資源效益，以充實和修正預算，進行滾動支持。

4.建立與推行項目管理摸式的資金劃撥與審核管理

學校的重點投資、專項經費，要較快地高效地發揮作用和提高經濟效益，實行項目管理是一種較好的做法，高校教學改革項目也不例外。這可以從三個方面來設計和運作:(1)建立教學改革立項制度，并制定相應的管理辦法，以有目的、有組織、有計劃地開展教學改革，形成改革合力。該辦法應明確申報程序、立項范圍、審批權限、經費與政策支持、階段檢查與總結、成果鑒訂、獎勵與推廣等方面的具體內容。(2)項目人負責制。為了體現高校事權與財權統一的原則，應下放項目管理和開支權限，實行項目負責人制度，明確界定各級領導與項目負責人的經濟權限和應承擔的職責。(3)合同撥款制。這是立項制度的延伸，凡重大教學改革項目實行校內公開招標，中標后項目負責人與學校簽訂合同，財務部門按合同撥款，具體經費開支執行項目負責人“一支筆”審批、財務監督的管理辦法。為確保這“三制”的有效實施，財務和有關業務管理部門應對項目實行動態跟蹤管理，監控和評價項目實施進程和效果，以便做出加大、繼續、終止、取消該項目的決定，提高項目效率。

5.實行成本化管理

高校教學改革作為一種以提高人才培養質量為目的的社會實踐活動，必須以投入為前提，以產出為終結。在教育活動中，教學改革的產出是多元的、復雜的，它有有形的、也有無形的，有物質的、也有精神的，有空間的、也有時間的，難以用價值量化;而投入的人力、物力和財力是有形的，可以用價值計量的。因此，可以采取控制成本的辦法核算項目資源投入，實行按項目歸集費用支出，既是提高項目效率和財務管理水平的手段，而且項目成本化管理也是資金預算按項目管理改革的重要措施。實行項目成本化核算管理，既是財務核算管理細化要求，而且細化項目核算費用支出，在評價項目實施效果時，它又能提供投入資金使用中合理、效果方面分析資料;而這些詳實基礎數據資料也是調整預算指標，合理確定預算基數的重要參考，這些是預算管理組成的重要環節。

教學改革成本有多種分類和計量辦法，最簡單和便于操作的是單項成本和綜合成本，可以采用單項成本評估和綜合成本評估完成教改的成本化管理。單項成本評估是指教學改革過程中某種投入要素或某項支出而形成的成本評估。如人力投入形成的人員成本，固定資產投入形成的固定資產成本等;綜合成本評估是指學校對教學改革項目整體投入的人、財、物等各項成本之和的評估，其中單項成本評估對于分析教學改革成本結構，提高教學資源利用效率有重要價值，因而在實際工作中經常使用單項成本結構的兩個重要指標———直接成本占總成本的比例、間接成本占總成本的比例來輔助評估。

參考文獻:

[1]田靖鵬:淺議高校預算管理.財會月刊，2008.7(增刊)

[2]賈 康 蘇 明:部門預算編制問題研究.經濟科學出版社， 2004.8

[3]田靖鵬:談高校財務管理體制的創新.《財會月刊》，(綜合版)，2006.7