試論我國的糧食安全

[摘 要] 面對國內外糧食安全形勢發生的新變化，重新認識我國的糧食安全問題，積極采取應對措施，保證經濟、社會平穩健康發展。

[關鍵詞] 糧食安全 風險意識 防范措施

進入21世紀以來，饑餓這個與人類文明共存千年的幽靈不但未曾離開，反以令人憂慮的速度在全世界蔓延。在2009年的世界銀行和國際貨幣基金組織春季年會上，“新的糧食和農業危機正在形成”已成為共識。隨著經濟全球化的發展和我國加入WTO，我國的糧食安全問題與國際糧食市場聯系更加緊密，國際市場糧食數量、價格變化對我國糧食市場都有較大影響。全球糧食危機警示中國這個世界上最大的糧食消費國，確保自身糧食安全是關系經濟社會發展全局的重大問題，是避免受制于人的惟一途徑。面對危機，我們應該及早準備，盡快采取措施，竭盡全力扶持農業生產，提高農民種糧效益，以避免世界糧食危機的困擾和影響。

一、糧食安全概念及其完善

聯合國糧農組織1974年11月于羅馬的第一次世界糧食首腦會議上第一次提出“糧食安全”的問題。幾經演變，現在的表述是“所有人在任何時候都能夠在物質上和經濟上獲得足夠、安全和富有營養的糧食，來滿足其積極和健康生活的膳食需要及食物喜好時，才實現了糧食安全”。這其中有三個含義，一是糧食供應量要有保證，二是保證大家要有能力買，三是買的糧食是符合食品衛生要求的。

具體來說，包括以下6個方面的內涵:

1.用通俗的語言來說，糧食安全是指糧食“供得夠、送得到、買得起、吃得好”。具體來說:

“供得夠”，即能夠提供滿足市場需求的糧食供給量，能夠解決糧食的供給來源問題;

“得到”，即能否有效地將糧食送達給居民，這里的“有效”有兩個基準:一是便捷性，即居民能以較小的成本獲得糧食;二是穩定性，即居民面對的糧食價格是相對平穩的;

“買得起”，即居民應有足夠的購買能力來獲得所需要的糧食;

“吃得好”，即居民要吃得飽、吃到健康、安全的糧食。

2.從國家角度而言，糧食安全是指國家依靠經濟和法律等多種間接管理手段，同時結合必要的直接行政干預，對糧食生產、流通、消費進行調控，以防止和避免糧食生產大起大落，保持糧食供求總量和結構的基本平衡，保持全國糧食供應和價格基本穩定，確保國家糧食安全。這里包括糧食的經濟、政治、社會、生態等安全。其中糧食的經濟安全是糧食安全的核心，它包括糧食總量安全、質量安全、結構安全、空間安全等。

3.從動態角度而言，糧食安全的內涵不斷深化。由數量安全到質量安全，由國家糧食安全到家庭糧食安全，由營養安全到可持續安全，糧食安全的內涵不斷充實。

(1)數量保證。我國人口眾多，社會經濟不斷進步，保障糧食安全的首要標準是為社會提供足夠數量的糧食供給。

(2)質量保證。必須以人為本，保證食物的生產、流通和消費安全，確保一定的質量標準，而且應具備足夠的營養價值。

(3)生產能力。為了實現可持續的糧食安全，必須保證有足夠和穩定的糧食生產能力，其中包括科技力量的足夠支持、穩定的糧食播種面積、合理的農業和糧食結構，以及糧食生產所必需的資源保障和配套設施。

(4)調節能力。國家必須具備足夠的調控力量，以保持必要的年度間平衡，避免國內糧食市場價格出現劇烈波動。

(5)區域安全。中國幅員遼闊，糧食產銷區不對稱，必須保證全國各地，包括邊遠銷區，能夠得到充足、及時的糧食供給。

(6)應急供應。國家要具有應對突發事件的能力，包括保證糧食儲備及時轉換為成品糧，并供應城鄉居民需要的能力。

4.從保障體系角度而言，糧食安全是包括糧食安全保障的組織機構、目標、原則、方式、機制等內容。糧食安全保障體系的建立應適應我國市場經濟發展的要求，符合我國的國情和糧情，有利于充分發揮市場對糧食資源的基礎性配置作用，確保實現國家糧食安全。

5.從品種角度而言，糧食安全包括:(1)口糧安全、飼料糧安全、工業用糧安全;(2)谷物糧食安全、薯類糧食安全、雜糧安全;(3)全面糧食品種的安全與重點糧食品種的安全。

6.從空間層次而言，可以分為地方糧食安全、區域糧食安全、國家糧食安全、全球糧食安全。2009年胡錦濤主席在聯合國大會提出了新的安全觀念，即“應堅持互信、互利、平等、協作的新安全觀，既維護本國安全，又尊重別國安全關切，促進人類共同安全”，如果將其應用到糧食安全的領域，就是不以一國的糧食安全來損害他國糧食安全，這是最高層次的糧食安全理念，當前世界糧食安全離這一目標差距甚遠。

二、當前我國糧食安全面臨的問題

從我國糧食供求總量看，在國家支農惠農政策作用下，2008年我國糧食生產連續5年豐收，但仍未達到1998年的水平。當前，國際糧荒雖然遠未波及中國，但我國糧食需求占世界糧食需求總量18.5%，糧食缺口不斷擴大，過去10年我國糧食缺口占總需求的0.9%，比世界同期高了0.7%。從我國國情分析，中國的糧食安全依然是脆弱的，糧食安全的制約因素還很多。

首先，糧食繼續增產面臨諸多制約因素，存在“五個不可逆轉”、“四個日益”、“三個投入不足”的問題。

“五個不可逆轉”因素影響糧食發展:一是人口越來越多。2008年已達13.2億，按5.178‰的自然增長率推算，今后每年增加近700萬人口，直接推動了糧食需求總量的剛性增長，將使我國本已偏緊的糧食產需形勢在相當一段時期內更趨嚴峻。二是耕地越來越少。1998年我國耕地總面積為19.51億畝，到2008年底，已降為18.27億畝，10年間凈減少1.24億畝，人均耕地面積已降到1.39畝，全國已有666個縣(區)人均耕地低于聯合國確定的人均0.8畝的警戒線。從長遠看，耕地減少的趨勢仍難以扭轉。三是消費快速增長。人們由過去吃粗糧向吃細糧或粗糧細做的方向發展，肉蛋奶明顯增加。四是一定時期內的農業仍“靠天吃飯”。我國的農業基礎設施薄弱，2008年全國耕地中有較完善灌溉設施的水澆地為8.25億畝，僅占耕地總面積的45%，難以抵御較大的自然災害。五是耕地荒蕪現象嚴重。農業比較效益低，棄田不耕日趨普遍，這給中國糧食安全罩上了陰影。

“四個日益”:一是土地質量日益下降。我國中低產田占耕地總面積的三分之二。據有關部門對10個省的調查分析，目前土壤有機質含量比上世紀90年代初下降0.35個百分點，土地質量每年以0.6%的幅度下降。澳大利亞等國家為了保護土地質量，采取耕地輪休制，而我國目前還做不到。二是淡水資源日益短缺。目前我國人均淡水資源為1945立方米，不足世界人均水平的四分之一，且水資源的時空分布極不均衡。三是氣候影響因素日益嚴重。據統計，我國因災年均損失糧食在1000億斤左右，相當于每年產量的十分之一。去年雪災的受災面積達到1.78億畝，其中成災8000多萬畝，絕收2000多萬畝;截止去年4月10日，全國耕地受旱面積2.59億畝，威脅糧食安全。特別是四川地震，對我國糧食生產有一定影響。四是糧食政策激勵作用日益降低，種糧成本日益加大。去年生產資料價格上漲了30%，勞動力價格上漲了25%，幾乎所有農產品價格都比上年貴20%以上，而且國際米價還上漲了兩倍多，而去年國家出臺的糧食保護價只比上年提高了9%，種糧比較效益仍是最低的，故政策對種糧農民的激勵作用在逐年下降。

“三個投入不足”:一是中央財政投入不足，發達國家對農業的投入一般占財政總支出的20%～50%，發展中國家亦為10%～20%，而我國只有8%～11%;二是糧食主產區是“吃飯財政”，往往是產糧大省、大市卻是財政窮省、窮市，故對農業投入嚴重不足;三是因種糧效益低下，導致農民對農業生產投入下降。

其次，結構性矛盾日益突出。這主要表現在:一是受人口增長、養殖業和加工業快速發展的影響，糧食需求總量一直呈穩定增長態勢。我國糧食消費總量2007年為9954億斤，2008年為10160億斤，兩年缺口分別是275億斤和211億斤。糧食供求偏緊，適當進口將是相當長時期的總體格局。二是玉米供求形勢發生重大變化。近幾年食品消費結構升級帶動養殖業較快增長，能源消耗增加推動生物質能源產業迅猛擴張。以玉米為例，2008年，我國玉米出口同比減少60%以上，這種趨勢發展下去，玉米產需缺口將迅速拉大。三是大豆對國際市場的依賴進一步加深。1995年以前，中國一直是大豆凈出口國，2007年中國大豆凈進口2827萬噸，是國內產量的1.77倍，進口依存度高達64%，2008年中國凈進口超3000萬噸大豆。大規模進口大豆，導致中國糧食自給率僅略高于90%，已危及中國的糧食安全。

第三，流通瓶瓶制約加劇。目前糧食流通總體上呈現出“北糧南運”、“中糧西運”的格局。據國家糧食局調查，目前年度跨省流通量高達2000億斤～3000億斤。而我國糧食市場和物流體系建設滯后，糧食“散存、散儲、散運、散卸”技術應用水平不高，糧庫倉儲設施簡陋，中間流通環節繁多，最終運輸環節鐵路運力緊張、水運開發不夠。這對糧食快速中轉和供應能力構成障礙，并成為制約我國糧食綜合供給能力的瓶頸。

第四，宏觀調控任務加重。糧食市場放開后，購銷主體多元化，購銷行為也發生較大變化。除了國有糧食購銷企業外，糧食加工企業的購銷行為對糧食市場的影響也逐漸增強。有的地方加工企業收購量超過國有糧食企業，農民賣糧的風向標從原來“看糧站”變為“看加工廠”。如何充分發揮市場機制作用，培育和鼓勵多元市場主體參與糧食收購和交易;如何科學掌握儲備糧吞吐、進出口調節、最低收購價政策及其它應急措施的調控力度、時機和節奏，這些都是糧食宏觀調控面臨的新問題。

第五，國際市場的影響日益深刻。我國自加入WTO以來，與全球經濟的聯系進一步加深，與國際糧食市場的聯系也日益緊密。這不僅表現在國際市場的波動對國內市場影響程度日益加深，而且跨國糧商對國內糧食產業鏈條滲入的步伐正在加快。此外，縣級儲備普遍不足。

三、保障我國中長期糧食安全的政策建議

一是創新農村產權制度。現在農村承包地、林地、住宅地產權主體虛置，農民的資產“符號化”，不能有效地將資產變為資本。當前我國以賦予農村土地資產屬性為重點的新一輪產權制度改革已經蓄勢待發。因此，應盡快深化農村土地產權制度改革，盡早實現耕者有其田，以調動農民保護耕地地積極性。

二是堅持不斷完善惠農政策。實行糧食直補和產量掛鉤的激勵政策，并考慮建立糧食補貼穩定增長機制，根據國家財力增長和糧食生產成本的增加，逐步追加糧食直接補貼、良種免費供應、農機具購置補貼和農資綜合補貼等。繼續對重點地區、重點糧食品種實行最低收購價政策，適時適度提高最低收購價水平，在恰當時機讓市場決定糧價，不再人為壓低糧價，以增加農民收入。

三是加大對農業的資金扶持。農業本身是一種弱勢產業，加之長期的城鄉二元體制和“剪刀差”的壓榨，中國農業已缺乏自我發展的能力，必須通過外部輸血來恢復元氣。一方面，政府應把對“三農”的投入比重由目前的10%盡快提升到20%左右，以縮小城鄉差距，增強農村的自我發展能力;另一方面，政府應該改變當前對農業發展極端不利的金融政策，提高農民的信用額度，對農資貸款進行補貼和擔保，為農業投資提供優惠待遇，以促進外部資金向農業的流入，緩解農業發展中的資金緊張問題。

四是堅持依靠科技進步轉變糧食生產發展方式。當今的農業已從勞動密集型、資本密集型向技術密集型轉變，提高糧食產量的主要途徑是科技進步。在2005年～2008連續4年的糧食增產中，播種面積擴大的貢獻率為40%，單產提高的貢獻率為60%。據聯合國糧農組織預測，未來世界糧食增產總量約20%來自播種面積的增加，約80%來自單產的提高。所以，我們應把工作重點放到大力推進農業科技進步上，提高單產，提高復種，提高品質。

五是加快糧食流通體制改革速度，完善糧食儲備政策和調節機制。

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