多民族地區構建和諧社會的特殊性及策略選擇

[摘 要] 多民族地區構建和諧社會是中國面臨的重大理論和實踐課題之一。多民族地區在區位、經濟社會、生態、資源及宗教文化等方面的特殊性，決定了構建和諧社會要素的多樣性和復雜性，應從諸多要素中選擇核心性、關鍵性的變量作為構建多民族地區和諧社會的支點。以人為本是核心理念，縮小地區經濟差異是物質基礎，保護生態是前提條件，社會事業優先發展是價值取向。

[關鍵詞] 多民族地區 和諧社會 特殊性 策略選擇

多民族地區構建和諧社會是中國面臨的重大理論和實踐課題之一。和諧社會的建設是一個系統工程。廣義的和諧社會建設著眼于社會大系統的整體性，是經濟、政治、文化、社會和環境建設等方面的整體和諧;狹義的和諧社會建設就是社會子系統的良性運行。多民族地區經濟社會和諧系統，是整個國家和諧社會系統的一個子系統。該子系統除與大系統具有共同的特征、屬性、層次外，還有其自身特點。

一、多民族地區經濟社會發展的特點

我國是一個統一的多民族國家，第五次全國人口普查結果顯示，全國有55個少數民族，居民10643萬人，占總人口8.41%。民族自治地方總面積占全國陸地總面積的63.72%。多民族地區經濟社會發展具有以下特點:

1.地理區位的鄰邊性和邊緣性

少數民族人口和民族自治地方主要集中在我國西部地區，在全長2.2萬公里的陸地國界線中，多民族地區陸地國界線占90%以上，全國123個邊境縣幾乎都在少數民族地區，在陸路邊境地區居住著34個跨界民族。

2.經濟的滯后性和邊際性

滯后性是指多民族地區現代化起點較低，與全國和東部地區的平均水平比較，在經濟整體發展水平上還有相當大的差距，而且這種差距呈進一步擴大趨勢;邊際性是指多民族地區自然環境條件相對惡劣，土地邊際生產力總體水平較低。

3.生態的多樣性和脆弱性

多民族地區地大物博，生態系統多樣，又是我國大江大河的源頭，關系著整個國家的生態安全。但長期的頻繁的人類活動和過度開發對生態環境造成了嚴重破壞，使得我國生態環境問題主要集中在西部多民族地區，由此增加了生態環境的脆弱性，加劇了人與自然的沖突。

4.資源的豐富性與潛在性

多民族地區蘊藏著豐富的資源，綜合優勢度位居全國前列。但這種優勢在一定條件下只是潛在的，很大程度上還沒有轉化為現實的經濟優勢。如何適度、合理、可持續的開發是多民族地區經濟發展面臨的挑戰。

5.文化上的多元化和地域性

民族文化是一個民族區別于其他民族的重要特征和標志，各民族文化各具特色，呈現出多元化和地域性特點。

6.宗教上的多樣性和復雜性

多民族地區存在多種宗教信仰，宗教信仰與各民族的經濟生活、文化心理、風俗習慣融為一體。多民族地區自身的特點和在政治發展、經濟發展、生態安全、國土安全等方面極其重要的地緣戰略地位，決定了多民族地區經濟社會發展的和諧程度對于整個國家的發展與穩定關系重大。沒有西部地區的穩定，就沒有全國的穩定，沒有多民族地區社會的和諧，就沒有全國性的和諧社會。可以說，構建多民族地區經濟社會和諧是我國構建和諧社會宏偉目標的關鍵。

二、基于特殊性的多民族地區構建和諧社會的策略選擇

衡量和諧社會的標準，就是要實現人與人的和諧，人與社會的和諧，人與自然的和諧及人自身的和諧。既要促進政治、經濟、文化、社會、資源環境等社會各子系統之間的和諧發展，又要促進各子系統內部的和諧發展。民族地區的特殊性決定了系統要素的多樣化、復雜化、復合性和多變性。應從諸多要素中選擇核心的、關鍵性的變量作為構建多民族地區和諧社會的支點。

1.以人為本——多民族地構建和諧社會的核心理念

以人為本是構建和諧社會的基點與歸宿，也是多民族地區構建經濟社會和諧的核心理念。經濟發展的目的是使人們生活逐步改善;社會發展的目的是使人們精神文化生活更加豐富多彩、生態環境保護的目的是維護可持續發展，優化人們的生存環境。總之，經濟社會和諧就是經濟繁榮、人民安居樂業、社會福利不斷提高的社會狀態。

科學發展觀是構建民族地區和諧社會的指導思想，科學發展觀對和諧社會建設具有極其重要的指導意義，因為二者具有內在一致性:科學發展觀強調發展，這是實現社會和諧的物質基礎;科學發展觀的核心是“以人為本”，這是和諧社會建設的和諧價值取向。構建和諧社會，必須堅持經濟社會系統綜合協調發展的思路。發展是基礎，發展是系統動力，解決民族地區各種問題也需要發展;協調發展是保障，是系統控制力。注重發展社會事業，才能推動經濟社會良性可持續發展，保障和諧社會的實現。資源、環境、生態作為經濟發展必不可少的因素，既為經濟社會發展提供了條件，又規定著人類物質生產活動以及在此基礎上的其他活動的界限。因此，必須堅持科學發展觀，強調統籌兼顧，這是實現社會和諧的必要條件

和諧利益觀是指正確認識國家利益與少數民族利益結合的問題。包括兩個方面:第一，處理資源權益的認識問題。多民族地區經濟發展的相對落后客觀上要求加快資源開發，實現潛在資源向現實利益的轉變。這一過程不可避免地對資源和環境保護構成巨大壓力，一方面是經濟發展落后的背后涉及到人口增長對資源消耗的剛性需求;另一方面是源自多民族地區生態環境的脆弱性。中央指出:“開發資源和建設項目，一定要注意讓少數民族和民族地區得到利益和實惠”。必須兼顧國家所有和當地少數民族的權益，把國家所有和當地少數民族的權益結合和統一起來。開發資源的同時，要注意讓少數民族和民族地區得到利益和實惠。第二，國家所有和當地少數民族權益相統一。應提取適當的資源補償稅留在當地，提取生態和環境保護費，用以保護和治理生態環境。采取股份制形式，實行國家和地方的聯合開發。基于國家政策規定資源有償使用，就可以由國家控股，地方以土地、勞動力和資金參股，按參股比例進行利益分配。同時，建立產業基地，使之成為促進多民族地區經濟增長的重要支點。

2.縮小地區經濟差異——構建多民族地區和諧社會的物質基礎

用發展的辦法解決前進中的問題，這既是我們黨在長期執政中經過艱辛探索所積累的一條成功經驗，也是我們構建社會主義和諧社會必須遵循的原則。用發展的辦法解決民族地區在經濟社會發展中出現的矛盾，消除各種不和諧的因素，也是多民族地區構建經濟社會和諧的原則。

首先，發展模式創新。多民族地區要實現發展，必須在發展主體、發展機制、發展重點和發展方式上建立全新的發展模式。由“原料基地目標”轉向“富民興地目標”;由“掠奪性開發”轉向“可持續性開發”;由“離散型空間結構”轉向“空間集中化”;發揮比較優勢，創造競爭優勢。其次，財政轉移支付.多民族地區地廣人稀，經濟發展落后，公共服務水平低，行政成本較高，政府自身財力非常薄弱。因此，財政轉移支付具有非常重要的意義。要規范政策性轉移支付;建立補償性轉移支付機制;鼓勵對口支援的橫向轉移支付;落實多民族地區轉移支付的各項優惠政策。再次，資源配置與資源轉換。解決地區之間發展的不平衡，資源的合理配置至關重要。要整合資源優勢，發展特色經濟;發揮區位優勢，發展次區域合作，以擴大開放帶動區域合作，增強地區競爭優勢;稅制改進，稅收優惠政策適度向多民族地區、向基礎產業和高新產業傾斜。適當調整現行稅收管理體制，改變全國一刀切的做法，對多民族地區資本有機構成較高的行業率先實行消費型增值稅，調整和完善現行資源稅，擴大資源稅的征稅范圍。

3.保護生態——多民族地區構建經濟社會和諧的前提條件

生態補償問題。建立多民族生態補償機制根本的意義和作用在于，把多民族地區、東部發達地區和全國時空上的系統看作一個生態保持和發展的整體，從更長遠的時間區間來看待和評估生態及資源，通過制度安排使生態獲益地區對為生態保持做出貢獻的地區作出的某種形式的“補償”，發達地區對多民族地區保護生態進行“補償”。生態補償機制不僅僅是一項對民族地區環境保護的機制，也是解決東西部社會公平、協調東西部區域發展差異的重要手段，是實現民族地區社會公平的體現。對多民族地區實施生態補償的基本框架:一是加大對民族地區財政轉移支付力度;二是制定有利于民族地區發展和生態環境保護的政策與財稅制度;三是借鑒國際政府開發援助經驗制定中國的多民族地區援助計劃，東部地區以一定的GDP比例作為援助額度，扶持民族地區發展等。

生態移民問題。生態移民是指把那些生態條件不適合人類生存或因人類存在會對生態環境造成嚴重破壞的地區的人群進行遷移，異地安置。將那些地區保護起來，以達到保護和恢復自然生態系統的目的。生態移民對于多民族地區具有重要意義。首先，建設生態文明、改善生態環境是構建多民族地區和諧社會的重要內容。其次，生態移民是解決多民族地區生態保護與經濟發展矛盾的選擇。再次，生態移民是實現各民族共同繁榮、鞏固邊疆、保持社會穩定的需要。生態移民的重點在西部民族地區。多民族地區處在反對恐怖主義、民族分裂主義、宗教極端勢力和境外反華勢力滲透的前沿。受諸多因素制約，多民族地區總體發展水平與東部地區乃至全國都有著較大差距，且呈拉大趨勢。不失時機地加快多民族地區和諧社會的進程，通過生態移民加快多民族地區脫貧致富，對于逐步縮小地區差距、保持全國社會穩定、實現各民族共同繁榮將具有重要意義。

生態保護問題。應建立一種經濟生產和交換體系，使資源價值在市場體系中得到實現。但由于市場經濟體系市場失靈的先天缺陷性，使得生態環境的價值難以在市場上得到公平體現和公平交換。基于多民族地區在生態保護和環境治理方面總體上還比較落后，需著力加大保護力度。結合國內外有關理論、政策和經驗，具體應用以下幾方面:第一，綜合開發。在經營化和工程化農業、商品化和集中化畜牧業、品牌化和精細化加工業、清潔化和多樣化能源業等關鍵性領域內取得突破。第二，綜合治理。從多民族地區經濟發展的實際和各地區資源稟賦狀況出發，進行科學規劃和合理布局，綜合治理區域生態環境。第三，生態建設。第四，依法保護。必須堅持統一立法、統一規劃、統一監管; 定期發布生態環境數據，保障公民生態環境信息的知情權、參與權。堅決依法處置，不能以收費代替執法，使破壞生態環境行為合法化。第五，生態意識。加強國民生態教育，提高生態環境保護意識.樹立全局利益與局部利益、長遠利益與短期利益、經濟利益與環境利益統籌兼顧的大局觀念;培養嚴格執法，自覺守法的社會氛圍。

4.社會事業優先發展——多民族地區構建經濟社會和諧的價值取向

多民族地區面臨的頗具挑戰性的社會發展條件決定了多民族地區要走一條與眾不同的“具有多民族特色”的社會發展之路。

首先，投資于各族人民健康，提供基本公共衛生服務。制定并實施多民族地區農村公共衛生計劃，本著成本較低、社會收益較高、覆蓋人口面較廣的原則;對多民族地區貧困人口實施醫療救助計劃，緩解因病致貧和因病返貧狀況，建立有效運行的公共衛生服務體系，推行以預防為主和采用低成本高效益醫療技術的方針，保證人人享有基本醫療保健服務;加強多民族地區公共衛生、健康保健、膳食營養等方面的知識與信息傳播，以知識促進健康，把衛生知識作為重要的公共物品，優先提供給貧困地區;穩妥地在多民族地區推行適應于貧困地區和貧困人口的最低醫療保障標準;從可持續發展的角度，重建多民族地區農村合作醫療體系，建立旨在實現基本醫療保險的合作醫療保障制度。

其次，教育優先，提高人口整體素質。亞當﹒斯密在《國民財富的性質和原因的研究》一文中，認為一個國家全體居民所有后來獲得的有用能力是資本的重要組成部分.多民族地區與發達地區之間差距的一個重要方面是人力資本、知識資本的短缺和知識差距較大。縮小差距首先要縮小知識差距。因此，要把多民族地區教育優先提高到祖國統一、民族團結、社會穩固發的高度加以認識，把提高人口素質提高到多民族地區物質文明、精神文明、政治文明、生態文明建設的高度加以理解，并通過新思路和新策略扎實有效地推進多民族地區教育事業的發展。重視基礎教育;調整多民族地區教育結構，加強農村基礎教育與實用技術教育、加強職業技術教育與繼續教育;探索新思路和新辦法，要借助科學技術進步、信息時代的優勢，發展遠程教育方式，在當地接受與發達地區、中心城市甚至世界各地同等質量的教育，實現節約成本和提高公共基礎設施建設效益的雙贏。

最后，減緩和消除貧困。貧困是多民族地區構建經濟社會和諧的難點之一。20世紀80年代以來，國家開展了大規模消除貧困的建設，采取了一系列對多民族貧困地區的扶持政策與措施。《中國農村扶貧開發綱要》把多民族地區確定為重點扶持對象，在最新確定的592個國家扶貧開發重點縣中，民族自治地方增加到267個，占總數的45.1%。同時，西藏地區整體被列入國家扶貧開發重點扶持范圍。但由于多民族地區更為明顯的多樣性和低層次化特征，減緩和消除貧困就需要有新的思路。因此，要加快多民族地區的經濟社會發展，制定科學的多民族地區扶貧開發長遠規劃，完善扶貧的制度安排，建立和完善社會安全網，完善各項扶貧制度和措施，實施參與式扶貧開發;發揮比較優勢和集聚效應。

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