遼西北農村最低生活保障制度現狀的調查研究

[摘要] 本文主要研究遼西北農村最低生活保障制度建設問題，以期實現遼西北農民 “生有所靠、病有所醫、老有所養”的最低生活保障，同時為遼西北農村最低生活保障制度的建設和完善提供參考。

[關鍵詞] 遼西北農村最低生活保障少數民族

為了深入了解農村最低生活保障制度建立的最新情況，關注改革與發展過程中農村社會保障制度的建立及農村居民的生活狀況，尤其是遼西北農村少數民族聚居區的最低生活保障問題，作者以遼寧省阜新蒙古自治縣為調查點，深入了解了遼西北農村最低生活保障的現狀。并針對所存在的問題提出了一些關于遼西北農村最低生活保障方面的見解。

一、遼西北農村最低生活保障制度現狀

根據阜新蒙古自治縣農民的基本生活需求和物價水平，考慮到經濟發展水平及縣財政承受能力，以及維持基本生存需要的原則和省政府關于農村最低生活保障的標準，阜新縣確定1000元為農村最低生活保障標準。在抽樣調查中，三無戶，約占1.3%整個被調查對象的，他們自我保障能力弱，生活十分困難;病殘家庭，占整個被調查對象的3.25%，這類家庭人口多，青壯勞動力少，支出遠遠大于收入;遭受家庭變故生活困難，占整個調查對象的3.36%，這類家庭底子薄，一旦家人突遭變故或自然災害嚴重時，無法自救。以上三類貧困人口，阜新蒙古族自治縣共有9000人左右，占總人口的9%左右，為遼西北最低保障保障對象。

二、遼西北農村最低生活保障制度的實施情況

在遵守省市各級基本法規政策的前提下，隨著農民生活水平和物價指數的提高， 遼西北最低生活保障線標準，一年一定。保障資金實行縣、鄉(鎮)、村三級負擔，縣負擔65%，鄉(鎮)負擔25%，村負擔10%。保障對象低于保障線標準的差額部分，按評定等級予以補足。對因意外事故，致使家庭生活低于生活保障線的，視為臨時社救對象;違反計劃生育國策和違法亂紀戶不予最低生活保障;符合五保供養條件的，不列入最低生活保障對象。最低生活保障對象由本人向村委會提出申請，村民代表會議公布，鄉(鎮)政府審核，農村社會保障委員會批準，立卡建檔，頒發證書。保障金由申請人本人領取，任何單位和個人不得以任何名義領取。

三、遼西北地區農村最低生活保障制度面臨的困難和存在的問題

1.農村居民最低生活保障標準低，而且城鄉差距大。很多農村低保標準都僅僅是當地農民年人均純收入的20%上下。月人均救助額低，遼寧省2005年的月人均救助額是32.18元，遼西北農村地區幾乎無人能夠領取;2006年底，全省農村低保平均標準是只有71元，占城市標準的三分之一;2007年全省農村只有66.7萬人參保，保障面3.06%，還有一部分農村困難群眾未享受低保。2008年3月起，全省城市月平均低保標準達到226元，而農村低保標準僅是城市的三分之一強(36.8 %)

2.保障對象極其貧困，自救能力弱，對最低生活保障制度的依賴性強。阜新蒙古族自治縣共有農村特困戶1200多戶、1萬多人，其中:癡呆傻無料理能力的1600人，占特困人口的16.52%;肢體殘缺、經濟脆弱，阜新蒙古自治縣全年依靠政府救濟為生這類對象600人，占特困人口的6%;天災、人禍、重病無勞力者共有580人， 占特困人口的5.9%。以上人員，或者年老、或者身殘、或者多病，完全失去勞動能力，家庭幾乎沒有什么收入，長期以來依靠政府救濟、鄉鄰接濟維持最低標準的生活。

3.遼西北地方經濟落后，經濟困難，財政承受力薄弱，最低生活保障資金緊張。遼西北經濟發展長期落后，人民生活水平一直較低，地方政府財政入不敷出。雖然最低生活保障資金實行分級負擔的原則，縣級財政尚可通過各種措施湊夠縣政府承擔的部分，但大部分鄉(鎮)承擔的部分資金異常困難。而村承擔部分更加困難。許多地方根本沒有能力上繳。這樣，導致許多地方在最低生活保障制度的實施過程中，雖有政策保障，卻無財政供款能力，使最低生活保障制度在某些地方成為一句空話。

4.工作人員少，任務大。一般來講，在遼西北每個鄉(鎮)民政辦公室配備民政助理員一名，工作量更大，根本無法完成審核、調查、登記工作。工作人員少是最低生活保障制度實施過程中遇到的一大難題。這就更增加了農村最低生活保障實施的難度。

5.最低生活保障線測算的科學性不強，因病致貧的問題難以解決。確定農村最生活保障線，大多依據菜籃測算法。在實踐中，農民年基本消費需求為671元，包括糧食、食油、電、衣服等。但是修繕房屋，購買農業用具等隱形的支出在某種程度上加大了貧困戶的貧困程度。同時阜新蒙古自治縣的調查中，在低保對象中因病、因殘致貧致貧的要占到27%、22%排在致貧原因中的第一位、第二位，這部分人的問題解決很困難。

6.家庭收入的核算復雜，低保對象界定困難。在調查中發現，在審查、審核低保對象時，個別地方存在人戶分離情況嚴重。同時農民收入多元化，非農業收入、外出務工收入、臨時性收入等等的確定變得異常復雜。目前各地低保對象一般由村鄉縣逐級確定，復雜且準確性差。由于國家沒有明確立法，在確定保障對象的范圍方面，地方政府都有自己的規定范圍，地區差異性很大，使低保對象的界定很不規范。

7.貧困家庭人數、結構問題未能考慮貧困家庭情況復雜。遼西北現行的農村低保制度結構過于單一，對貧困家庭按簡單標準實施救濟，未能考慮不同規模貧困家庭人口最低生活費的不同標準，不能滿足不同貧困家庭最低生活需求。

8.實物補助措施困難重重。遼寧各地都規定最低生活保障對象在教育、醫療、水電等方面享有實物補助。但在實際操作過程中，由于涉及多個部門和單位的經濟利益，實物補助很難得到落實，而食物領取的問題更是面臨巨大的困難。

9.資金籌措渠道不穩定。遼寧省低保資金的籌措主要是靠取消農業稅后中央財政給地方的轉移支付款項中的“農村特困戶救助金”，而遼西北地區，財政收入十分有限，所以在實際工作中經常出現“僧多粥少”的局面，有些地方出現了以資金定保障人數的現象，地方財政實際上沒有能力予以配套。

四、對建立遼西北農村最低生活保障制度的設想

在建立和健全農村最低社會保障的過程中，要按照科學發展觀的要求大力推進我國經濟持續、穩定、快速發展，為建設我國農村社會保障提供強有力的財政保證。

1.科學確定保障線標準，不搞一刀切。遼西北地區地域遼闊，貧困人口眾多，由于其自身的生產經營特點和生活方式存在著較大的差異，確定農村居民最低生活保障標準時，要從各地區的實際出發，通過考慮農民最基本的物質需要、經濟發展水平、財政承受能力、物價上漲指數等因素的基礎上，確定一個科學可行的最低生活保障線標準的參照系數。根據救助對象的特征和需求的不同，實行分類救助，標準有別。

2.將保障農民最低生活與生產相結合的方式結合起來。堅持救濟與扶貧相結合的基本原則，實行保障生活與扶持生產相結合的方式，促使貧困農民自食其力，脫貧致富。

3.穩定農村低保資金籌措渠道。遼西北地區，存在的財政赤字一般依賴于收費等預算外收入來彌補。然而，隨著國家費改稅政策的試行及逐步推廣，鄉鎮財政預算外收入將越來越少，所以扶貧開發工作重點縣應免除農村低保配套資金。加強促進資金籌集的社會互助多元化，盡可能地吸納一切可利用的社會資金。同時實行專款專用，確保農村最低生活保障資金的穩定。

4.將農村最低生活保障制度和養老保險制度相結合，農村醫療救助與新型合作醫療相結合。加強“新農保”、“老農保”建設。是在“以家庭保障為主”和農民“自愿參加”的框架內，實行儲蓄積累的個人賬戶模式，依靠農民個人或家庭力量來支撐。目前，遼西北各地普遍將醫療救助與合作醫療合二為一，在很大程度解決了農村中因病致貧和因病返貧的現象。

在以上學習別的地區先進經驗的同時，拓寬就業渠道增加農民收入、落實實物補助措施、強化對農村最低社會保障工作的監督等都是遼西北農村作好最低社會保障工作的良策。

五、結語

在經濟發展水平相對落后遼西北建設最低生活保障制度任重而道遠。農村社會保障制度改革的最終目標是建立現代化社會保障制度，實現城鄉一體化。然而種種約束條件使得這種目標在近階段難以實現。因而本文結合遼寧省的具體情況，提出了可行性較強的漸進式改革思路，逐步實現農村與城市社會保障制度的對接與統一。盡管這項改革最終目標的實現之路將是漫長的，但在積極的建設性的態度下，這一目標必然會被逐步接近并最終達到，農村居民與城市居民質平等地分享經濟與社會發展成果終將變為現實。

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