試論海關特殊監管區域的若干問題

[摘要] 本文闡述了海關特殊監管區域的由來，并對其予以定義。在對海關特殊監管區域的功能、類別和管理模式論述的基礎上，著重分析了海關特殊監管區域對我國經濟的積極作用和存在的不足，同時有針對性地提出了相應的建設性意見和措施。

[關鍵詞] 海關 特殊監管區 建設 問題

一、海關特殊監管區域的概念

上世紀九十年代初期，為進一步推動改革開放，國務院批準設立了十五個保稅區作為我國開放度最大的區域。但是，對于保稅區的性質定位在國內有不同的解讀。作為中央政府的國務院和海關總署認為保稅區是海關監管區，自然應在關境以內，所以，十五個保稅區監管辦法都明確規定了保稅區的所有進出境活動都要接受海關監管。但是，保稅區所在的地方政府幾乎都提出或規定保稅區是國際公認的自由貿易區，按照慣例，自由貿易區是境內關外的區域，法理上認為在關境以外，所以，貨物進出境是自由的(法律禁止的除外)，而自由貿易區與境內其他地區的貨物往來才受海關的管制。在當時的歷史條件下，地方政府先試的權力很大，所以，好幾個省、市就對外按照自己的口徑宣傳和開發招商。為了統一和加強對保稅區的管理，國務院在九十年代中期召開了保稅區工作會議，在會上對保稅區的性質爭論得相當激烈，難以統一，最后國務院領導在總結時認為，我國的保稅區目前還不具備國際公認的自由貿易區的全部要素，所以現在就實施自由貿易區的管理還不行，但是，可以采取一些有別于一般海關監管區的特殊政策和優惠，逐步往那個方向發展。由此，就產生了海關特殊監管區域的說法。當然，其后在國務院的批準下，出臺了一些特殊監管措施，如進出境備案制等。到2000年修訂《海關法》時正式將海關特殊監管區域寫進了法律。但是，《海關法》未對海關特殊監管區域定義。有學者提出，“海關特殊監管區域是經國務院批準，設立在中華人民共和國境內，賦予承接國際產業轉移、連接國內國際兩個市場的特殊功能和政策，由海關為主實施封閉式監管的特定經濟功能區域。”這一定義較側重從經濟角度來對海關特殊監管區域概括。從海關管理的角度，根據近幾年來我國海關特殊監管區域所包含的各類經濟區域的特征，我們對我國海關特殊監管區域的定義作如下概括:海關特殊監管區域是指經國務院批準設立在特定區域，具有保稅加工、儲存、國際物流、國際貿易等功能，全封閉且實施特殊稅收和管理措施的海關監管區。由此可見，海關特殊監管區域具有以下特征:

1.海關特殊監管區域必須經國家批準，一般是設立在對外開放、通關便利且有海關機構的地點。任何地方政府或其他組織都無權批準設立海關特殊監管區域。國務院下設專門機構負責管理海關特殊監管區域所涉相關政策、規則和事務。

2.我國海關特殊監管區域有單一功能的區域和多功能的區域。前者如出口加工區;后者如保稅區。區域須設置物理圍網與區外隔離，只設置若干卡口由海關人員監管，貨物、物品和運輸工具只能在卡口進出。區域內海關實行視頻監控。

3.海關特殊監管區域也屬于各國公認的自由經濟區域，所不同的是我國不認同境內關外的地位，我國將其作為享有部分特殊政策和優惠的海關監管區。所以，貨物無論是進出境還是進出區，以及在區內的加工、儲存都要接受海關監管。海關對哪些濫用區內的優惠政策和規定而構成的違法行為有追究其法律責任的權力。

海關特殊監管區域是我國在改革開放以來，依據國際公約有關自由經濟區域的規則，結合我國的實際情況而出臺的一種嘗試和探索，對積極發展外向性經濟，同時又使該區域的進出境活動處于海關的監管之下而不失控都有著重要的作用和意義。

二、海關特殊監管區域的功能、類別和管理模式

上世紀九十年代初期我國的海關特殊監管區域只有保稅區，具有保稅加工、儲存、國際貿易等三大功能，以后又批準設立綜合保稅區，在原有功能的基礎上增加了港區聯動和物流功能。2000年為加強和規范加工貿易的管理，我國又推出了出口加工區，將分散的加工貿易企業盡可能集中在一個區域里。2004年為適應經濟全球化的國際物流的需要，我國又先后批準設立了保稅物流園區，為跨國公司全球采購和配送業務提供了基地，當然也提升了我國參與經濟全球化的地位。2005年為建設國際航運中心，我國批準設立了保稅港區，進行口岸、物流和加工功能聯動的嘗試。2007年，我國建立了珠澳跨境工業區，使我國有了第一個跨關境的海關特殊監管區域，為以后設立跨關境的自由貿易區進行有益的探索。中國和哈薩克斯坦共同設立的霍爾果斯國際邊境合作中心中方配套區也是我國的嘗試。綜合上述我國海關特殊監管區域的類別，就其功能而言可以分為兩類。一類是單一功能的，如出口加工區、保稅物流園區，分別具有加工功能和儲存物流功能。另一類屬于多功能區域，如保稅區具有加工、儲存、國際貿易功能;保稅港區具有口岸、物流和加工功能;珠海園區則是保稅區加出口加工區再加口岸的綜合功能。

對于保稅倉庫、保稅物流中心和出口監管倉庫，海關系統外的專家學者一般都將它們納入海關特殊監管區域的范圍。而海關系統的教材和文件都不列入海關特殊監管區域。我認為，作為區域，可以將保稅物流中心納入海關特殊監管區域，如同境外自由區的貿易貨棧，而保稅倉庫和出口監管倉庫，按照國際公約也都是單列，未納入自由區的范圍。

我國海關特殊監管區域的管理模式不同于許多發達國家采用的企業化管理模式。基于我國的改革開放和經濟運行是自上而下的行政推動型，而不是市場推動型，所以，一般由地方政府向國務院申請設立某類海關特殊監管區域，經國務院批準后，成立作為地方政府派出機構的管理委員會，負責海關特殊監管區域的建設、開發、招商引資和日常管理，包括協調稅務、外經貿、外匯、工商行政等政府機構與區內企業的關系，向地方政府負責。海關特殊監管區域是全封閉的區域，其開發建設包括建設物理圍網將區內和區外隔離開，并設若干卡口供貨物、運輸工具和人員進出。國務院主管部門對海關特殊監管區域的物理圍網進行實地考察，認為合格并驗收后，海關派關員進駐，海關特殊監管區域方可正式啟動相關功能和開始營運。海關對海關特殊監管區域的進出境、進出區和區內的經濟活動依據相關法律行使監管，向國務院負責。

三、海關特殊監管區域的作用和不足

我國從上世紀九十年代批準設立保稅區至今，類別齊全的、遍布全境的海關特殊監管區域對于發展外向型經濟，實現對外貿易依存度達60%以上，推動GDP快速增長有著十分重要的積極意義。具體表現為:

其一，使我國的加工貿易企業向出口加工區集聚，便于海關對加工貿易企業實施電子賬冊管理，使貨物進出口通關更加便利，以降低其通關成本;同時，在全封閉的區域內，對規范企業的生產經營又有區域內的寬松環境，對出口加工業的發展都是十分有利的。

其二，充分利用我國勞動力和場地成本較低的優勢，吸引跨國公司將全球配送中心設置在保稅物流中心和園區，發展和帶動我國的國際物流產業，更加廣泛和深入的參與經濟全球化的進程，促進我國國民經濟的增長和發展。

其三，保稅港區為上海建設國際航運中心、重慶建設新歐亞大陸橋樞紐具有重要作用。珠澳跨境工業區為我國與周邊國家建立區域性自由貿易區，是積極的探索。

當然，我們也應看到，海關特殊監管區域的建設還存在一些不足，表現為:

1.我國海關特殊監管區域的立法層次不高。《海關法》只規定可以設立海關特殊監管區域，并未對海關特殊監管區域的性質、地位明確規定。行政法規方面更是個空白。只有海關總署規章的規定，而且是一種類別一個規定，內容雷同，規章眾多，使人不易明了這些海關特殊監管區域的相同和區別在哪兒。

2.海關特殊監管區域是在改革開放過程中摸著石頭過河而先后設立的，所以，功能、形式都較重疊，政策又各異，總體顯得不清晰、不規范。如:保稅區有加工功能，后又批準出口加工區，是單一功能，那么保稅區的加工企業是否還要發展，還是以后只入出口加工區，要有明確的說法。另外，進入保稅區的區外貨物不能退稅，境外入區的免、保稅貨物可在區內流通，只須事后向海關報核。而進入加工區的區外貨物可以退稅，境外入區的免、保稅貨物只有經海關批準后才能轉移、轉讓。這些政策的不一致只是不同時期制定規則時的不同考慮，沒有明確的依據和理論差異，似乎沒有什么道理可言。

3.當前從海關特殊監管區域的實際情況看，一些不法企業利用國家給予保稅的優惠，擅自將區內保稅貨物出售、轉讓、轉移、調包等偷、漏稅款的案件時有發生，甚至成為違法的高發區域，所以，對海關的監管到位和海關特殊監管區域的良性發展提出了更高的要求。

四、完善海關特殊監管區域建設和管理的對策

1.制定統一的行政法規，提高立法層次

我國到2008年底已批準設立了54個各類海關特殊監管區域，應該有法律層次的立法。但是，目前只是列入了國務院行政法規的立法計劃。關于立法，我們首先應對上世紀九十年代初以來有關各類海關特殊監管區域的立法進行比較，并在調查研究的基礎上，對區域的名稱、功能、設立的限制、設立條件、區域管理機構的稱謂和權限、區域的特殊措施(優惠)、海關監管的權利和義務以及違法責任等加以歸并和統一，以取代目前各類海關特殊監管區域的單獨立法。尤其對原先單獨立法中存在的功能、政策和海關監管模式重疊和各異的情況予以整合和統一。我認為，海關特殊監管區域應是多功能區域為好，可以發揮各功能的互補性，其綜合效應也會相對高些。當然，這也必然給海關監管帶來復雜性。好在海關已具有以往的經驗，應該說不會有太大的困難。這項工作在我國改革開放進入新的歷史時期顯得尤為重要，也是我們進一步發揮海關特殊監管區域促進經濟快速增長的法律制度保障。

2.對現有海關特殊監管區域進行整合

按照法治的原則，應該是先立法然后依法行政。但是，我國處于轉型期，摸著石頭過河的情況仍不失為有效的方法。因為，立法的滯后是當前較突出的矛盾，一定要堅持先有法再實踐將會貽誤時機，所以，在原則確定的情況下可以先干起來。按照以往的經驗，海關特殊監管區域條例沒有幾年時間是出不了臺的，但各類海關特殊監管區域的整合、歸并刻不容緩。要在國務院的領導下，對54個海關特殊監管區域的設置地點;功能的整合、歸并;優惠政策的調整和統一;海關監管模式的整合等按照先易后難、循序漸進的原則，提出初步意見，經國務院批準后付諸實施。在實施中要有過渡期，因為有可能涉及企業的經濟利益。如設置地點要歸并，可能涉及企業的遷移，這就不是小事，有過渡期還應有相應政策導向，企業自愿才行。經過幾年過渡，形成布局合理，功能綜合，運作和管理規范和統一的海關特殊監管區域格局，對推動我國融入經濟全球化的進程，促進我國經濟的發展有著積極的作用。

3.建立在風險分析基礎上的海關契約化管理機制

海關特殊監管區域內企業的進出境貨物實行比較寬松的備案制和保稅制度，為防止不法企業濫用這些優惠從事違法走私，宜對企業實行風險分析基礎上的契約化管理。即使是AA類和A類企業，海關也應與之簽訂協議，明確規定海關給予的通關便利和暫緩征稅措施以及企業的守法和合法經營承諾，并且要明確規定雙方不正確行使權力或不履行義務的違約責任。只有風險分析基礎上的企業分類管理，對企業來說只會感到是海關管理的一種方式而已，如果在此基礎上由海關和企業簽訂協議約定雙方的權利義務，會讓企業感覺雙方地位的平等性和對自我行為進行約束，這對引導企業樹立法治意識，養成在法律的范圍內從事加工、物流、倉儲等經濟活動都有重要的意義，從而使海關特殊監管區域所實施的諸多優惠能更好地促進企業的發展，減少違法走私情事的發生，以實現國家設立海關特殊監管區域期待的目標。

參考文獻:

[1]“海關特殊監管區域及相關稅收政策簡介”中國出口退稅咨詢網，2008.10.20

[2]“海關特殊監管區域通關課題研究”海關總署網，2008.12.28

[3]“關于中國海關特殊監管區域功能整合的建議”中國農工民主黨中央委員會.物流天下網，2009.3.4

[4]薛曉星:“對海關特殊監管區域的思考”.《港口經濟》，06.6.8