公用事業經營管理體制改革方向與思路

[摘 要] 公用事業不僅事關城市發展，而且與人們的日常生產、生活緊密相連。在我國，由于受計劃經濟體制的影響，公用企業長期處于政府獨資、壟斷經營、政事不分、效率低下的狀態。公用事業民營化是解決上述一系列問題的有效途徑，引入非國有資本參與經營，改革公用企業的投資結構、經營結構和管理結構， 通過BOT、TOT等模式，逐步實現公用行業從完全壟斷到有限競爭、從完全監管到有效監管的良性發展，為公眾提供更高水平的產品和服務。

[關鍵詞] 公用事業 民營化 公用行業 改革方向

一、公用事業的內涵和特征

1.公共事業、公用事業與公用企業

公共事業、公用事業和公用企業是常在一起討論的問題。

公共事業一般是指社會全體公眾的事業，即關系到社會全體公眾基本生活質量和共同利益的特定的社會公共事務。公共事業的基本范圍，主要是教育、科學、文化、衛生、體育、人口、資源與環境保護，以及通訊、郵電、鐵路和公共交通、水、電、煤氣組成的公用事業等。

可以看出，公用事業的內涵相對來說要窄一些，是指具有經營性質的公共事業。對于公用企業，一般人認為是公用事業的從業者。國家工商行政管理局1993年12月發布的《關于禁止公用企業限制競爭行為的若干規定》第2條將公用企業界定為：“涉及公用事業的經營者，包括供水、供電、供熱、供氣、郵政、電信、交通運輸等行業的經營者”。理論上，多數學者也認同這種說法。根據這個定義，一旦涉及公用事業就是公用企業，顯然這個范圍過于寬泛。例如，生產煤氣表、爐具的企業，雖然涉及煤氣供應這一公用事業，但卻不屬于公用企業。從這個角度公用企業的本質特征可以界定為：公用企業是通過網絡或者其他關鍵設施（基礎設施）提供公共服務的經營者。

所以，在不引起歧義的情況下，本文中的公用事業與公用企業有比較一致的內涵。

2.公用事業的行業特征

與其他一般性競爭行業相比，公用行業具有以下特征：

(1)產品或服務。公用事業所提供的產品或服務具有公用性、公益性、長期性和普遍性的特征，是社會廣大消費者生產、生活的必需品。其價格的形成和調整涉及到大多數居民的利益，不能隨行就市，完全按供求規律行事。

(2)市場結構。公用事業是特殊的自然壟斷行業，不能完全依靠市場機制來調節。政府和社會輿論常常會對市政公用行業的企業進行“道義上的說服”或行政上的干預，影響企業的自主經營權。此外，公用行業具有明顯的地域性，產品和服務并不在全國或世界范圍內自由流動。

(3)投資經營。公用事業投資巨大，回收期長，利潤水平較低，一般都是大規模的經營。由于公用事業的特殊地位，企業經營的效益包括經濟效益和社會效益，產生的直接效益不容易衡量。

二、我國公用事業發展現狀、問題和改革方向

1.公用事業經營管理體制的現狀及存在的問題

公用事業的迅猛發展，有力地促進了我國城市化和現代化進程，極大地改善了城市居民生活條件和生活質量。在體制上，我國一直將自來水、公用煤氣和天然氣等產業視為公益性事業。與長期以來的低工資政策相適應，公用事業采取的是低價格、高財政補貼的機制，價格基本不受供求關系和成本變動的影響。改革開放以來，特別是20世紀90年代以來我國對公用事業的這一傳統體制進行了一系列改革，如減少或取消財政補貼、實行以成本為基礎的定價制度等。但是，從總體上看，城市公用事業則是改革幅度和變化都較小的產業，基本上仍屬于完全由行政調控的行業，傳統體制的弊端不僅沒有消除而且隨著公用事業規模的擴大表現得更為明顯和嚴重。主要表現在：

(1)以地域為界限的政府投資管理體制，影響了公用事業的合理布局，制約了企業規模效益和邊際效益的增長。在現行體制下，每個地區都希望在本地建立門類齊全、完整覆蓋的經濟體系。它使得在決定經濟發展過程中人們往往重視小范圍的經濟分析而忽視宏觀經濟評價，因此派生出以財政覆蓋為界限的經濟管理模式，限制了經濟融通，從而導致公用基礎設施難以充分發揮其效能。

(2)權責不清，企業無法自主經營。隨著外部環境逐漸市場化，公用企業一方面受到市場約束機制越來越強烈的影響；另一方面由于“婆婆”擔心企業管不好家，采取許多防范控制措施，使企業所應當擁有的法人財產權一直無法落實。

(3)價值標準的多元化，扭曲了企業的正常行為。按照市場經濟要求，企業應當有自己的行為目標。但由于公用行業改革滯后于其他行業，至今還處于計劃經濟和市場經濟兩種體制交叉環節。在經濟運行的價值體系中，經濟效益不一定是企業的主要目標，而是同時存在著多元的價值導向。

(4)成本與銷售價格倒掛，經營效率低下。公用企業產品的原材料價格都已放開，實現了市場化，而產品銷售價格則仍由計劃控制，由此普遍形成成本高于售價的怪現象。公用企業常常因為其“公用性”出現這種“入不敷出”的局面。

(5)企業缺乏必要的激勵、約束手段。受價值環境的限制，公用企業缺乏一個公正衡量貢獻的標準和內部激勵機制，企業的領導和員工工作中沒有明確的價值導向，人浮于事的現象很普遍。公用企業保持不住和吸引不來高素質的人才，企業綜合競爭力就會逐步削弱。

(6)缺乏營銷意識，服務質量差。公用企業的產品和服務在一定的地區具有壟斷性，消費者幾乎沒有選擇的余地，而且替代品少或者沒有。由于政府的財政補貼，企業本身沒有生存的危機，在企業經營者看來，似乎沒有必要去努力營銷、搞好客戶關系。

2.我國公用事業改革的政策背景和方向

公用事業不僅事關城市建設，還關涉千家萬戶的利益。近年來，公用行業改革明顯滯后于其他行業，市場尚未全面放開，已成為城市基礎設施建設走上良性發展軌道的制約因素。如何改革公用事業運營已經是城市建設繞不過去的坎兒。

從2001年開始，原國家計委、建設部等部委先后出臺了若干意見，非國有經濟開始進入燃氣、熱力、污水等市政公用行業，相應企業的經營管理體制逐步改革，跨地區、跨行業經營也成為可能。政府部門這一系列的政策和措施表明，公用事業將不再拘泥于政府的單方面投資和壟斷的經營。民營資本的進入不僅可以緩解政府的財政壓力，而且可以提高公用事業的經營效率，為公眾提供更高質量的產品和服務。

歸納起來，我國公用事業投資、管理、運營體制的改革，從方向上體現這樣一些特點：

(1)根據具體情況，保持公用行業關鍵領域或關鍵環節政府資本的絕對控制地位或相對控制地位，適當讓出這些行業的某些非關鍵領域或環節給非國有投資者，打破政府獨有的格局。公用行業的產品和服務關系到城市建設和人們的基本生活質量，這是政府控制的目的。而政府獨有的控制模式并不是最優的，反而造成了公用行業的低效率。事實上，政府只需控制其中的關鍵領域以及要害環節而把其他的領域和環節讓出，也能夠實現公用行業的良性、健康發展。

(2)通過非國有部門或單位投資參與競爭，以及在屬國有投資的部分鼓勵多個部門從事同一領域投資經營，打破某一部門獨家壟斷經營的格局，營造競爭環境。要提高公用企業運行效率，提高服務質量，必須按市場經濟要求，引入競爭機制，打破行業壟斷。按照產業化發展、企業化經營、社會化服務的方向，在統一規劃、統一服務質量標準、統一市場準入制度、統一價格收費監管制度的前提下，根據行業特點不同程度地引入市場機制，打破壟斷，加快市場化進程。

(3)盡可能地把政府管理部門與具體的運營部門分開，改變在某些領域政府管理部門直接從事投資經營的狀況；通過市場方式（如招標）鼓勵非國有單位經營政府投資的領域，打破政府部門直接從事經營的格局。委托經營、訂立特許經營權合同等成為實現管理權與經營權相分離的手段，割斷管理部門與企業之間的行政附屬關系，這是公用行業市場化的關鍵。

(4)努力改變投資結構，吸收私人資本和外國資本的參與，積極地拓展（或放開）投資形式本身，這包括采用BOT方式投資、利用證券市場籌資以及以技術、管理代投資等，以打破單一政府投資的格局。目前，公用事業運營中投資缺口大的問題非常突出。解決這個問題必須面向市場，使公用事業投資體制市場化、多元化，形成以國有資本為主導，多元化融資相結合的投資體制，積極吸引包括技術、管理等形式的投資，實現投資形式的豐富化。

三、公用事業民營化的思路和模式

民營化前后公用企業所處的環境是有變化的：傳統的公用企業是處于政府完全監管和壟斷經營的狀態；民營化以后，公用企業將受到政府的有限管制和市場競爭的雙重約束。

1.公用事業民營化的理論基礎

(1)完全監管與有限監管

傳統的認識認為，政府是公眾利益的代表，為了保護公眾的利益，以及避免資源的浪費和和社會福利的損失而對公用企業實行嚴格的管制——完全監管。實踐證明，政府的嚴格管制措施并沒有取得非常理想和令人滿意的效果。

監管失效的主要原因在于信息的不對稱性。公用企業是生產和經營的組織者，對于生產的技術和各種信息的了解都比政府真確和及時，政府的監管是處于被動的局面。公用企業會利用其信息優勢，隱瞞或謊報其真實成本，使政府制定一個大大高于其真實成本的管制價格，從而使政府的價格管制政策失效。而政府為了獲得信息，就必需付出相當的人力和物力，這就是政府管制所需付出的成本。當管制成本超過管制所能帶來的社會福利時，就導致“管制失效”。

信息不對稱的另一個表現形式是“管制的時滯”。監管措施的實施首先是因為某些問題的出現和政府認為有監管的必要。那么，從政府意識到調查研究、再到決策的制定和實施需要一定的時間。在這段時間里，市場又開始發生了新的變化，這時候原計劃中的政府管制非但不能有益于市場，反而會帶來人為的損害。

在這樣的情況下，政府的管制措施開始放松，在一些方面逐步取消或者改變原有的監管措施，由完全監管開始向有限監管過渡。

(2)完全壟斷與有限競爭

公用事業的所有行業和行業內的所有領域原來都是壟斷經營的，這樣做的原因是因為人們認為公用企業是具有自然壟斷性的，由于技術的原因，為了避免破壞性競爭，市場中只允許有一家企業來經營。

但實踐表明，壟斷經營的效率未必是最理想的。首先，即使企業將價格定得較低（主要是由于政府的價格管制），也會存在非價格壟斷，既較少的供給，較差的服務，在供貨和付款方面制定有利于自己、而不利消費者的規則，讓消費者付出排隊等待等非貨幣的代價。其次，在經營管理方面，企業國有弊端加上自然壟斷地位，自然壟斷企業不僅效率經營很低，而且因價格受到管制而無法判斷虧損的原因，虧損反而成了自然壟斷企業的普遍現象。

技術的創新和變革使公用企業喪失自然壟斷的特性而具有可競爭性，促使人們開始對公用事業的行業結構進行分解、打破公用行業的垂直結構。如對于電力行業，可以分解為：電力產業發電廠發電?輸電網輸電?配電網配電?用戶用電。可以運用直接競爭理論區別公用事業領域不同性質的業務，重組市場結構；采用特許投標等間接競爭理論提高公用事業競爭的效率。由此，公用企業的市場結構由自然壟斷轉向了有限競爭。

2.公用事業民營化的模式與選擇

公用企業的民營化過程就是行業從完全壟斷到有限競爭、政府從完全監管到有效監管的過程。

民營化的過程不僅是引入民營資本、緩解政府的財政壓力，還要更好的配置和利用現有資源，通過市場供求機制和競爭機制，實現公用企業的有效競爭。綜觀我國公用事業民營化改革的歷程，雖然說起步得較晚，但是已經取得了令人矚目的成效，出現了一些比較成功的模式，見表1。

對于政府來說，管制手段應該從“行政管制”到“有效管理”，使企業從“執行決定”到“遵守規則”。有效監管就是解決政府如何在公用服務中代表（保護）公眾的利益，使公用企業持續穩定的運行。

監管的做法和措施包括：

(1)市場準入監管。由于城市公用事業產品需求受經濟周期的波動影響很小，整個行業具有良好的流動性和回報穩定的特點，會受到穩健型企業的青睞。企業的市場準入問題不再是簡單的“審批”，要引入競爭機制，擇優選擇公用事業的經營者，建立起較完備的準入制度。

(2)價格監管。盡管不以盈利為目的，但要生存和發展，公用企業的收益一定是大于投入的。政府在價格監管方面應該充分考慮公眾和企業的雙重利益，既要保證公眾和利益不受侵害，享受合理公正的價格，又要考慮到企業能夠盈利，否則價格監管會成為公用企業民營化的障礙。

(3)合同約束。政府作為市政公用設施服務需求的提出者，通過合同的方式與服務的提供者建立起平等、自愿、互利的民事關系。如果服務沒有達到質量標準，政府有權重新選擇服務者，一旦出現糾紛，可以采用司法途徑解決，這樣市政公用設施服務真正具備了市場經濟的素質。

(4)普遍服務。不管公用企業是由政府還是私營部門來經營，但其產品或服務是具有公共性的，對所有的“消費者”應該是一視同仁的。既然是普遍服務，中間一定有經濟上的損失或者收益問題。收益如何分配，虧損如何進行補償，就變成了很核心的一個問題。

注：特殊目的公司一般由中標的建筑公司、服務經營公司或對項目進行投資的第三方組成的股份有限公司。

四、結語

公用事業的經營關系到公眾的切身利益和社會的發展。傳統的公用企業由于其政府的嚴格管制和壟斷經營發展緩慢。實踐證明，民營化是公用事業改革的發展方向，只有打破公用行業傳統的垂直結構，引入競爭機制，實現公用企業在有效競爭和有效管制的框架下良好、有序、穩定的發展。