濫用經濟資源配置權的典型行為芻議

摘 要：我國處于經濟轉型時期 ，市場調節機制固有的缺陷以及傳統計劃經濟體制遺留下的行政統制問題，決定了國家應具有經濟資源配置職能。但是由于經濟體制等種種原因導致了該權力的濫用，其中行政壟斷最為典型。行政壟斷本質上是一種濫用經濟資源配置權的經濟違法行為。

[關鍵詞] 行政壟斷 濫用 經濟資源配置權 經濟違法

一、經濟資源配置權的基礎理論

1.經濟資源配置方式的歷史沿革

人類需求是無止境的，從古至今人類社會始終存在著需求無限和資源稀缺的矛盾，作為解決這一矛盾的手段就是資源配置。資源配置主要是基于資源稀缺性而產生的一種調節手段，而資源配置問題是任何形態下物質資料再生產都要解決的問題。

前資本主義經濟，包括原始公社制經濟、奴隸制經濟到封建制經濟。它們都以自然經濟為共同的特征，它們在資源配置方式上存有共性特征，都是在自然經濟條件下，以直接的方式進行資源配置。19世紀初，資本經濟進入了近代市場經濟階段即自由競爭的市場經濟，是通過市場自主調節的間接資源配置方式。自由競爭的市場經濟極大促進了社會生產力的發展。但是19世紀后期，市場出現了壟斷等自身無法控制的弊端。從社會整體利益出發，為了保障市場競爭的“長治久安”，需要一種外力來化解這些矛盾。

2.經濟資源配置職能的產生

正是由于市場失靈存在，才有了國家出面調解的必要和可能。唯利性引起的市場調節盲目性、滯后性，導致市場資源配置的扭曲、資源的浪費。政府在市場的要求下，不再僅充當“守夜人”的職責。這時政府從社會整體利益出發，介入到市場配置失敗的環節，通過對市場資源配置的理性修正，來維護市場機制的正常運轉。因此，政府產生了一種新的職能——經濟資源配置職能。

經濟轉型國家的經濟資源配置職能的產生過程與西方市場經濟國家不同，因此其經濟資源配置權的產生過程也有所不同。經濟轉型國家之前實行高度集中的計劃經濟體制。在這種經濟體制之下，國家權力的觸角深入到了社會經濟的各個領域、環節和層次。從某種意義上來說，這種計劃經濟體制實際上就是一種經濟專制。經濟體制轉型后，國家權力逐步退出本應由市場機制調節的領域，并使市場調節機制成為基礎性的調節機制。但是，市場調節機制存在著固有的缺陷以及傳統計劃經濟體制遺留下的行政統制問題，市場經濟資源的結構和運行仍然需要國家權力介入，于是在傳統國家職能基礎上也產生了國家經濟資源配置職能。

3.經濟資源配置權

本文所述經濟資源配置權是指國家行政機關運用經濟、行政、法律等手段，調節市場經濟資源的結構和運行，替代一部分尚未發育的、殘缺的或者運行“失靈”的市場機制，來實現市場經濟資源合理配置和有效運用的權力。該權力的主體是國家行政機關，通過經濟、行政、法律等手段來是實現理性配置市場經濟資源的職能。

“資源”一詞最一般的意義，是指自然界及人類社會中一切為人類有用的資財。而經濟資源是指資源中作為生產投資要素的那一部分資財并且具有稀缺性和用途選擇性。經濟資源配置權主要是配置在市場領域中能夠自由流動的那一部分經濟資源，不包括那些適合于國家專屬或專營等形式來配置的經濟資源。

經濟資源配置權行使的方式方法主要有以下兩種:

第一，市場規制方式。通過強制性干預排除壟斷、限制競爭、不正當競爭等扭曲價格規律導致市場資源配置錯位的競爭行為，規制市場主體的其他不公平交易行為，恢復和修正市場機制的資源配置功能，以保護處于相對弱勢地位的消費者的正當權益。如國家頒布《反不正當競爭法》，《反壟斷法》等法律法規。

第二，宏觀調控方式。即對社會經濟活動進行指導和鼓勵，并向市場主體提供各種幫助和服務，引導和促進社會經濟資源的優化配置，以解決市場殘缺和市場失靈所造成的宏觀經濟運行紊亂問題，避免社會經濟的劇烈動蕩和資源配置的錯位和失誤。

長期以來，國家經濟資源配置權混同在行政管理權中，人們將其等同于行政管理權的一種，一直由行政機關行使。這種混同使得國家對市場經濟資源的配置權蛻變成政府任意行政干預的正當化理由，國家經濟配置職能反輔為主。行政機關對經濟資源配置權的濫用，使得政府對市場的束縛有增無減，市場經濟經常呈現出“人治”的貌像，市場自由受到極大限制，其最典型的就是行政壟斷。

二、濫用經濟資源配置權的典型例子——行政壟斷

1.行政壟斷的概念

何謂行政壟斷，學術上主要有兩種觀點，第一種觀點認為行政壟斷就是行政機關和法律、法規授權的執法機構，濫用行政權力，破壞自由和公平的市場環境，限制競爭阻礙市場經濟發展的行為。即國家機構濫用行政權力限制競爭的行為。第二種觀點認為行政壟斷可分為合法的行政壟斷和非法的行政壟斷。合法的行政壟斷就是我們所說的國家壟斷即為了國家的利益對某些行業或領域進行強制的壟斷措施，如國防、國家專營等。而非法的行政壟斷是國家機構濫用行政權力限制競爭的行為。

其實，行政壟斷行為并非行政主體某個明確的單個行政行為的指稱，而是對行政主體各類排除或限制競爭的行政行為的一個概括。一個行政行為是否屬于行政壟斷應該依據其行為之內容，凡行政主體用以排除或限制競爭的行為即行政壟斷行為，更確切的表達應該是行政限制競爭行為。

2.行政壟斷的基本形態及危害

行政壟斷的基本形態包括：一，地區封鎖。又稱“橫向壟斷”，地方保護主義，地方貿易壁壘。二，行業壟斷；三，行政強制交易行為；四，強制聯合限制競爭。行政性壟斷對經濟的具體危害為：一，阻礙資源的自由流動；二，推動價格上漲；三，新產品生產費用提高和效率下降；四，抑制管理改善和積極的創新精神。

3.行政壟斷的歷史背景分析

中國轉型時期行政壟斷的原因具有復雜性和特殊性。一般而言，任何國家以及任何國家在任何時期都存在行政壟斷，這是由國家職能、國家權力和國家利益等因素決定的。但是由于不同的國家，不同的時期，不同國家各自的戰略目標、價值取向等因素，行政壟斷的特點和表現形式也不同。

我國行政壟斷的原因，首先直接原因是體制因素。行政壟斷是高度集權的計劃經濟體制向市場經濟體制改革過程中延續和演變的結果。其次，法制不健全使行政壟斷缺乏有效的外在約束。第三，生產力水平低、市場經濟不完善是行政壟斷產生的經濟基礎。第四，利益因素是行政壟斷的動力源。經濟體制改革后，政府機構之間的多元利益格局的出現，由于缺乏有效的約束和協調機制，地方政府和政府部門及其官員的利益不可避免地成為行政壟斷的動力源。

三、行政壟斷的本質——濫用經濟資源配置的經濟違法行為

根據行政壟斷產生的具體歷史背景考察，行政壟斷毫無例外的是違法的。這種違法行為具有一般違法行為所共有的屬性如違法性和社會危害性，又有不同于其他違法行為的特性。這些特性可通過將行政壟斷與經濟壟斷、行政主體的其他違法行為進行比較的方式予以初步揭示。與經濟壟斷相比較，行政壟斷具有經濟壟斷不曾具有的“行政”性。所謂“行政”性，即行政壟斷是行政主體濫用國家經濟資源配置職權而實施的。德國著名法學家椰林曾對執法者違法的危害做過這樣的論斷：世人不法之事莫過于執法之人自己破壞法律，此乃天底下最悖公理之事。 行政壟斷正屬于執法之人違法之情況，其所造成的社會危害比經濟壟斷更深遠、更嚴重。與行政主體的其他違法行為相比較，行政壟斷又具有其他行政違法行為所不具有的“經濟違法”性。“經濟違法”性，主要是針對行政壟斷所破壞的市場經濟秩序而言的。本文分兩個層次對行政壟斷的本質進行探討。

1.行政壟斷是行政機關濫用經濟資源配置權的行為

經濟資源配置權作為一種具有私法性質的公法權力，具有公定力、確定力及強制力等特征，這也決定了該權力只能由具有公信力、強制力的權力機關即行政機關來行使，否則最終的市場管理目標、市場經濟主體的經濟利益都難以保障和實現。但是，行政權力的公定力、強制執行力等特性同時為經濟資源配置權行使主體濫用權力損害社會公益提供了便利。

本文所說的經濟資源配置權的“濫用”，是指不適當行使經濟資源配置權，其包括無權行使、怠于行使、越權行使經濟資源配置權，它屬于“政府失靈”中的一部分。主要表現在以下幾個方面：

第一，無權行使，即行政機關本無經濟資源配置權，憑借行政權力干預市場經濟資源的配置。行政壟斷中常見的一種表現形式地區封鎖，明確規定在行政轄區內不得或限定銷售外地商品；在轄區邊界或交通要道建關設卡，以審批手續、檢驗標準、稅費征收等手段阻礙外地商品進入；限制、阻止甚至禁止某種技術輸往外地。市場主體有自由競爭的權利，有自主決定經濟資源如何配置的權利，但是行政機關為了本地區的利益，憑借手中掌握的行政權力通過發布行政文件、命令等行政手段，分割國家統一市場、設置行業進入壁壘、剝奪企業公平競爭的權利。這種濫用經濟資源配置權的行為嚴重阻礙了市場經濟資源的流通，導致資源配置的錯位，影響了市場經濟的健康發展。

第二，怠于行使，即行政機關有經濟資源配置權，但在市場需要修正資源配置的環節，行政機關不作為或是不恰當行使該權力，如最為敏感的尋租現象。所謂尋租，是指由于政府干預市場而使經濟中產生巨額租金，經濟人通過各種政治的、經濟的、合法的、非法的手段從政府官員處獲得某種壟斷特權而取得直接的非生產性利潤的活動。 在市場經濟活動中，政府對許可證的發放，物價規制乃至特定行業從業人員的數量限制等這些市場經濟資源配置權的擁有是合法的，政府應該從市場經濟資源優化配置的角度考慮，適當的行使該權力。但是，行政機關以及工作人員只看重眼前利益，個人利益，怠于或草率行使經濟資源配置權力。作為一種非生產性活動，尋租只不過改變了既定財富的分配和再分配。這種濫用經濟資源配置權的行為是經濟發展、政治穩定的陷阱，一旦落入這個陷阱，就會使整個社會處于低效、停滯、甚至紊亂的狀態。

第三，越權行使，即行政機關有經濟資源配置權但是超越自己的權限行使該權力，如行政壟斷中的行政強制交易行為。政府或政府部門濫用行政權力，限定他人與其所指定的經營者進行交易，從而限制其他經營者正當經營活動。政府等行政部門對市場主體的市場行為具有監管的職能，但監管是要求行政機關尊重市場主體的意志自由，只對其違反市場經濟規范的市場行為進行規制，并不是強制要求市場主體交易，強制要求企業聯合或合并等。這種濫用經濟資源配置權的行政壟斷是經營者喪失了經營自由和競爭自由的權利，不利于市場經濟的發展。

2.行政壟斷是一種經濟違法行為

根據違法的性質及其對社會危害程度的不同，違法行為可劃分為刑事違法行為、民事違法行為、行政違法行為、違憲行為、經濟違法行為等幾種。判斷一種違法行為性質的主要依據，是該行為所侵害的社會關系及調整該社會關系的法律規范之性質。

有人認為，行政壟斷是一種披著權力外衣的經濟壟斷。行政壟斷與經濟壟斷的實質與后果是一致的。不同的是行政壟斷主體憑借手中的權力，直接獲得支配地位，不依賴市場份額，也無須付出成本。 由此，行政壟斷本質上就是經濟壟斷，只不過其實施者是手握權力的特殊主體。

也有人認為，行政壟斷是一種兼具行政違法與經濟違法雙重違法屬性的競合違法行為。行政壟斷是一種與市場緊密結合的行政行為， 是一種“行政性的市場壟斷”，是一種“借行政權力之名， 行市場壟斷之實”的新型壟斷， 因而兼有行政性和市場性( 經濟性) 的雙重特性。其同時損害了兩種不同性質的社會關系，是兼具行政違法和經濟違法雙重違法屬性的行為。

以上觀點都有可取之處，但更確切說行政壟斷是一種經濟違法行為。因為現實中有許多行政壟斷是完全符合行政法律規范的，即行政機關通過發布行政文件、命令等行政手段，規定“審批”制度、“許可”制度、“優惠”措施、“保護”措施等，雖然這些行為在程序上是合法的，不違反行政法。但是實質上它造成了限制競爭的后果，剝奪企業公平競爭機會，破壞了市場經濟秩序。

作為一種違法行為必須具備四個構成要件， 經濟違法行為的構成也必須具備四個構成要件。即經濟違法主體有政府和經營者；在主觀方面上，由于經濟法責任的社會性、公眾性，主觀方面對行為人的要求比較嚴格，即不以主觀上的過錯作為構成要件；客體要件是侵害了經濟法所保護的社會關系，客觀要件是存在違法經濟法的行為。雖然行政壟斷在主體要件與主觀要件方面與行政主體的行政違法構成基本相同，但在客體要件與客觀要件方面，卻殊異于行政主體的行政違法構成。這也說明了行政壟斷不同于行政違法行為。判斷一個行為是否是經濟違法行為，最主要的判斷基準就是該行為所侵犯的客體。行政壟斷侵犯的社會關系是我國經濟法所保護的社會主義市場競爭關系，并且該行為是對經濟資源配置權的濫用，因此具有嚴重的社會危害性。行政壟斷的“競爭的實質限制”使其具備經濟違法行為的客觀要件。這兩個構成要件決定了行政壟斷是一種經濟違法行為。此外，競爭關系一般由包括反壟斷法在內的競爭法予以調整。反壟斷法是經濟法之核心，素有“經濟憲法”之稱。我國反壟斷法將行政壟斷納入其規制范圍，行政壟斷行為的經濟違法性可見一斑。

行政壟斷具有經濟違法屬性，要求我們在構建控制行政壟斷的法律制度時，要重視經濟法律制度特別是競爭法律制度的建立與完善。新出臺的反壟斷法正是我國經濟法律制度對規制行政壟斷邁出的一大步。但是我國政治、經濟體制改革落后等原因，要求我們也要重視行政法律制度的建立與完善，避免“重復建設”，浪費立法資源，導致新的立法或執法沖突的產生。行政壟斷的最終解決還有賴于改革的深入，這就決定了我們與行政壟斷的斗爭將是長期的和艱巨的。

參考文獻：

[1]指我國由計劃經濟體制轉向市場經濟體制并完善的時期

[2]陳東琪 李茂生主編:《社會主義市場經濟學》.長沙：湖南人民出版社，2001年版，第358頁

[3]楊解君:《行政違法論綱》.東南大學出版社1999年版，第2頁

[4]賀 衛:《尋租經濟學》.北京:中國發展出版社，1999年版，第229-230頁

[5]許光耀:《行政壟斷的反壟斷法規制》.《中國法學》，2004年第6期，第127頁

[6]鄭鵬程:《行政壟斷的法律控制研究》.北京大學出版社，2002年版，第81頁

[7]違法構成要件，它包括違法的客觀要件、主觀要件、主體要件和客體要件四個方面 葛洪義主編，《法律學》，中國政法大學出版社，2002年版，第348頁

[8]經濟法責任主體二元論 陳婉玲等著：《經濟法責任論》，中國法制出版社，2005年版，第258頁

[9]孔祥俊:反壟斷法原理[M].中國法制出版社，2001年版

[10]陳婉玲等著：經濟法責任論[M].中國法制出版社，2005年版

[11]E·博登海默著，鄧正來譯：法理學—法律哲學與法律方法[M]，1999年版

[12]楊蘭品:中國行政壟斷問題研究[M].經濟科學出版社，2006年版