英國碳預算對中國的啟示

《京都議定書》作為人類就氣候變化的第一次有效回應，要求發達國家在共同但又區別原則基礎上做出強制性減排承諾，然而2005年京都議定書生效至今的履約進展說明，單靠國際條約和自己承諾不足以解決集體行動難題。

2008年英國正式制定《氣候變化法案》開始以法律應對氣候變化，2009年3月經王室批準正式成為世界上第一個為減少溫室氣體排放建立起法律約束性的國家。在氣候變化法案中最關鍵的莫過于“碳預算”方案。作為《氣候變化法案》中的核心條款，碳預算第一階段將建立三個具有法律約束力執行周期，每個執行周期為五年，每五年為一個周期，分別是2008到2012、2013到2017、2018到2022，其中2018到2022年排放至少要比1990年減少34%;如果哥本哈根會議上達成全球氣候變化協議，將增加碳預算。

碳預算與現有減排體系相比有哪些不同?它的意義主要體現在哪些方面?對中國有什么啟示值得探究?

碳預算為何物?

碳預算是借用財政科學中預算的概念，表示在給定的一段時間內允許排放到大氣中碳的數目，碳預算并不是現在才出現的概念，聯合國開放計劃署《2007/2008人類發展報告》明確指出碳預算開啟于《京都議定書》策劃者們。從范圍上看碳預算有可以分為全球預算和國家預算，國際社會普遍認為全球升溫2℃是人類能夠承受氣候變化的最高極限從而基本確定了人類能夠排放的最高上限，這是全球碳預算;而國際社會減少碳排放主要途徑是建立國際框架國家履約來實現，而國家履約過程一般又會設定預期年份和預期目標，如2020年在1990年基礎上減排20%，2050年在1990年基礎上減排60%等等，這是國家預算。然而國家預算的設定并不代表在實現預算目標的過程中就能實現預期排放限額，一個時間點減排目標的達成很可能在達成過程中出現超出自己預期的后果。

如上圖假設I+II代表著國家預算，向下傾斜的直線代表著實現國家預算的履約軌跡，然而減排一般不會直線下降，往往是某一時間點達成碳排放目標后有一個微小的反彈，因此現實的排放限額只能是曲線下方的面積，所以碳減排以具體時間點目標來設定可能并不能反映出事物的全貌，再加上碳在大氣的累積效應，能夠表示承載力的碳預算優勢凸顯。碳預算不僅要完成具體年份的減排目標，如2020年在1990年基礎上減排20%的目標，還關注在實現這個目標背后所具備的潛在含義，如以GDP計算的碳強度的逐年下降，溫室氣體排放總量或快或慢的持續減少，碳預算還要求其目標一旦設定那么減排的整個過程將持續受到關注，無論采取什么措施碳排放量都必須控制在預算范圍內。碳預算概念本身也說明人類社會第一次把碳排放和國民經濟運營聯系起來，使碳減排工作滲透到經濟活動的每一個方面，并要求每一項重大決策都必須考慮碳的排放和吸收。

執行與規模是關鍵

既然碳預算關注碳減排整個過程，也試圖比現有減排體系擁有更好的結果控制，那么碳預算就必然需要比現有減排體系擁有更為充足的政治意愿、更為完善的設置原則和更為堅定的執行機構，顯然《氣候變化法案》也做出了相應安排。

《氣候變化法案》明確指出為確保碳預算長期正常運轉，政府首腦應對碳預算負有直接政治責任，也就是說如果執行周期碳排放超過了預算那么政府首腦將承擔法律責任;氣候變化法案還要求碳預算清晰具體，每個執行周期詳細而確定，不得因為任何原因而擅自改動;在日常監測和管理上，氣候法案還要求設立獨立的專門機構(氣候變化委員會)，政府提供使該機構正常運轉的資金和技術;此外在執行上碳預算應盡量避免與歐盟排放權交易體系等現有減排體系重合，但在政策措施上卻又要盡量利用現有的體系和政策過程，爭取把它們有效整合進來。碳預算具體實施過程中還需切實考慮預算成本有效原則，即在諸多政策組合中盡量選擇成本最小化。總的說來碳預算要成功實施必須經歷以下幾個步驟:評估和計算確立總預算;分解總預算至部門預算;為預算實施確定責任主體;對碳預算實施過程監測和評估;超預算懲罰機制;預算系統的靈活性包括“借”未來預算的制度安排;排放

權交易在總預算中的作用。

碳預算設置過程和執行上的完備性說明了碳預算對溫室氣體減排目標的嚴肅性，但仍然存在一個關鍵問題即碳預算規模，預算規模太大不可能實現應對氣候變化的目的，規模太小又可能成本巨大而難以實施，因此對碳預算規模評估顯得就尤為重要。評估不僅包括全國溫室氣體減排的經濟技術潛力還包括碳預算應該涵蓋的范圍。預算是對整個英國設置預算還是像歐盟排放權交易體系一樣只是對某些重點行業;預算能否對6種溫室氣體都做出要求，國際氣候機制目前尚無管制的航空和航運排放量能否包括進來等等;如果國內減排經濟代價過于昂貴那預算能否可以通過購買碳信用執行。英國還基于到后京都談判的成功與否，明確提出了意向性預算和過渡性預算，也同時考慮到了后京都機制在國家減排承諾和排放權交易的可能性，因此碳預算并不鼓勵通過購買排放權尤其歐盟之外

排放權來實現，更何況排放權購買還意味著碳泄露和環境目標的沒有真正實現。

碳預算的“雙刃”效應

碳預算在環境權可訴性上邁出了重要一步。政治領導人沒有完成碳預算那將可能面臨被起訴的風險。確立了氣候是環境權的一種，而環境權又是人權的基本組成部分的法律觀念，這也意味著政府作為公民的委托人如果沒有起到應盡的環境保護責任應受到法律的問責。

碳預算設置過程和種種制度設計充分說明碳預算是目前人類應對氣候變化最完善的制度創新。碳預算的任何實施步驟都需要企業、個體經濟主體的相關行動，和現有減排體系一樣經濟主體行動也需要成本，這種成本多大，在不在能力承受范圍內需要及時有效的反饋，密切經濟主體制度化參與渠道，毫不夸張的說碳預算在推動公眾參與的民主價值方面具有重要意義，而公眾參與的民主價值方面又將進一步推動碳預算實施。碳預算最初確立和實際執行都少不了成本收益的分析，即實現預算成本多大，不同部門經濟技術減排潛力又是多少等等，然而，這種成本收益分析始終只具有程序性價值，碳預算設置的目的和宗旨本身滲透了風險預防的政治文化。碳預算制定過程和英國意欲在歐盟和全球推廣說明碳預算本身具有的強烈的國際政治經濟涵義，本身也隱含了發達國家—發展國家如何分割全球碳預算的分歧，發達國家希望自己實施預算的同時也讓發展中國家大幅減排從而迷糊和混淆發達國家早已是巨額預算赤字的事實從而最終淡化自己的責任顛覆“共同但有區別的責任”。

雖然碳預算在制度和具體操作上都具有相關優勢，但這并不代表碳預算在實施過程中不會遭受困難。英國公眾認為任何絕對限制都會妨礙自由，對溫室氣體設置絕對減排目標顯然也是自由的部分喪失，因此當視自由為生命的英國公眾對注重結果的碳預算投以懷疑的眼光時就不會感到奇怪了。

如果說觀念上對自由熱愛使英國公眾有所遲疑的話，那么，碳預算對英國經濟和就業的可能損害則進一步使英國公眾對碳預算合法性提出了質疑。他們認為碳預算只在英國實施會導致英國經濟競爭力下降、貿易機會外流、產業和就業機會轉移，因此制定第一階段三個具體執行周期時便考慮到了全球、歐盟和實施技術的可行性三個方面，并提出了在歐盟和國際范圍內實施碳預算的可能性。英國政府認為碳預算要歐盟范圍內甚至國際范圍推行需要以下幾個條件:碳預算在英國成功推行，垂范國際社會;碳預算在英國成功經驗為歐盟其他國家仿效;碳預算的經濟成本在該國或地區可以承擔的范圍內，同時該國和地區擁有實施碳預算所必需的技術;碳預算實施過程得到企業、居民和其他行為主體等利益攸關者主動配合。

碳預算需要英國采取包括碳稅、排放權交易和拍賣配額在內的各種政策工具，而這些政策工具必然會加大生產成本并最終對消費者的支付能力構成壓力，更重要的是碳排放主要集中交通和建筑的結構決定了英國碳預算實施的方向的是低碳社會，導致無論覆蓋面還是深度上碳預算都比現有的減排體系面臨著更為艱巨的任務。從目前已經施行的碳預算政策看來碳政策對貧困階層生活可能會造成一些不力后果，碳預算本身會產生一些意想不到的財富轉移效應，因此政府能否通過轉移支付或者其他形式對這些階層予以實質性幫助也很緊要。總之碳預算未來能否持續運轉就在于政府是否有足夠的準備以應付經濟學界和科學界沒有充分掌握的經濟、社會和國際政治經濟后果并最終爭取生態、社會和經濟之間的平衡。

碳預算，中國可否?

英國政府設定碳預算，向全世界表明自己應對氣候變化的先鋒角色，也向全球展示了應對氣候變化的緊迫性，中國作為碳排放增長迅猛、總量已穩居世界第一的發展中大國是否也可以應用碳預算呢?筆者以為從全國層次來說，中國的發展階段和資源稟賦決定了在看得見的時間內碳排放還會持續大量增長，因此過早的進行總預算可能會對經濟造成過大的成本負擔。然而即使碳預算的設置不應過早，也不代表我們不可以從英國的做法中汲取一些有益的啟示。

首先我們必須有預期目標，不能讓溫室氣體無限制排放，可以制定一些指標體系比如在在基準年基礎增長多少、碳排放強度降低多少、碳生產率提高多少等等，雖然這些指標這并不代表減緩戰略，但確實有助于樹立應對氣候變化的國家形象;

其次，應對氣候變化必須從制度上確保政治意愿的充足，不能因為經濟一時的困難而暫緩氣候政策的實施，氣候變化和環境污染同根同源，中央政府為應對氣候變化、促進可持續發展有大量資金技術投入，也發布了國家方案，但在地區層次卻始終存在動力不足的問題，因此如何從中央—地方關系對地區予以足夠激勵確保足夠地區政治意愿的充足甚為重要;

再次，國家應對氣候變化需要各種各樣的政策工具，目前中央給各省下達節能減排指令屬于命令控制性，從成本收益來說未盡合理，可以參考碳預算整合效應在執行現有政策時引入環境稅、碳稅、總量—排放權交易體系等新的政策工具，也可以參考碳預算的分解效應，對建筑、石化等重點行業和交通等重點部門提出具體要求;充分利用法律工具應對氣候變化，目前看來制定一部完備的氣候變化法案對明確不同經濟主體的責任，統一利益攸關方行動大有裨益，目前全國人大常委會正在審議氣候變化決議草案是一個好的開端;，要在公眾中間加大風險預防的政治文化建設，實踐證明應對氣候變化成本收益分析是必要的，但只應該是程序性價值，公眾要樹立低碳意識就必須向公眾灌輸即使氣候變化并未造成損害，應對行動也應該積極進、提前預防的觀念;

還有，任何公共政策都有意想不到的后果，氣候政策也不例外，政府出臺時必須對之進行綜合分析，以不惡化貧困階層的福利為前提對可能的財富分配效應早做準備;考慮到的我國碳排放，碳預算本身固定性和的限制性以及相關的制度安排不可能在現階段的國家層次上推行，但一些地區和城市層次已具備了某種條件，這樣在碳預算基礎上因地制宜推行低碳經濟從而爭取對經濟主體有更好的政策引導作用;最后，充分意識到碳預算的國際政治經濟涵義，對發達國家充分利用新概念瓦解發展中國家立場的意圖保持高度警惕，以“共同但有區別的責任”原則辨別真假，力爭溫室氣體排放權。

碳預算設置原則、執行過程充分說明了英國低碳發展的優勢，顯然英國設置碳預算并不僅僅局限于應對氣候變化，還試圖通過提供穩定的政策框架為經濟主體提供某種導向為全球下一輪核心經濟競爭力奠定堅實的基礎，當然英國率先推出碳預算也不排除軟實力的考量和對發展中國家提出潛在要求。中國目前尚無建立碳預算的條件和基礎，但這并不是說不能從英國設置碳預算過程獲取啟示，和英國相比較，中國發展低碳經濟任重而道遠。