論西北少數民族地區法治政治發展中的法制建設

[摘要]我國是多民族的社會主義國家，能否處理好民族關系決定著多民族國家的興衰安危。隨著經濟社會的發展，特別是中共十七大提出要“全面落實依法治國基本方略，加快建設社會主義法治國家”以來，加強民族法制建設也成為時代的必然要求。在新形勢下建立起以法律調節為核心的民族關系調節體系，為進一步構建全面協調可持續發展的和諧民族關系，為促進新時期經濟社會全面進步奠定了良好的社會基礎。

[關鍵詞]西北;少數民族地區;法制建設

[中圖分類號]GD920.1[文獻標識碼]A[文章編號]1005-3115(2009)16-0099-03

改革開放以來，我國民族法制建設取得了一定成果，隨著在依法治國的進程中社會主義法制建設的加強，民族法制的建設也在不斷發展。2005年5月11日，國務院第89次常務會議通過的《國務院實施〈中華人民共和國民族區域自治法〉若干規定》，著重就自治法關于各級人民政府幫助民族自治地方加快經濟和社會發展的原則做出了具體規定。①這是《民族區域自治法》頒布實施21年來制定的第一部行政法規，是我國民族法制建設的一大成果。同時，一些新的民族法規正在醞釀之中，民族法規體系日臻完善，必將在我國民族關系的調整中發揮越來越重要的作用。

一、我國及西北少數民族法制建設的基本成就

建國以來，我國民族立法工作走過的是一條曲折發展的道路，取得了一定成果。1949年9月，起臨時憲法作用的《中國人民政治協商會議共同綱領》規定:“各少數民族聚居的地方，應實行民族區域自治，按照民族聚居的人口多少和區域大小，分別建立各種民族自治機關。”這標志著我國民族法制建設的開始。根據《共同綱領》的規定，中央人民政府于1952年8月批準了《中華人民共和國民族區域自治實施綱要》，對民族區域自治制度的一些基本原則做了明確規定，雖然尚不全面，但為以后關于民族區域自治制度的立法奠定了基礎。

黨的十一屆三中全會后，我國民族法制建設進入了新的發展階段。這一時期民族立法取得了重大成就，其標志是1982年憲法和1984年民族區域自治法的頒布和實施。82憲法繼承并發展了54憲法調整民族關系所規定的基本原則，總結了1954年以來在民族工作中正反兩方面的經驗，對民族問題做了比較全面的規定，奠定了新時期民族立法的法律基礎;1984年通過的民族區域自治法根據憲法的規定擴大了民族自治地方自治機關的自治權，使得民族區域自治得到了進一步完善，但是這部法律基本上形成于計劃經濟時代，為了適應社會主義市場經濟的要求，2001年2月28日，全國人大常委會對民族區域自治法進行了修改并頒布實施。在此基礎上，民族立法工作全面展開。

經過50多年的探索實踐，有中國特色的社會主義民族法律框架已經構建，民族法律體系初步形成。我國的民族法律以自己獨特的調整對象、立法原則和方法程序初步形成了以《憲法》為基礎、以《民族區域自治法》為主干，包括各項國家調整民族關系的法律、法規、規章以及地方性法規、民族自治條例、單行條例、變通規定、補充規定和有關規范性文件在內的較為完整和科學的民族法律體系，并成為中國社會主義法制體系中的一個重要而有特色的組成部分。

隨著我國社會主義法制建設的發展，西北少數民族的社會主義民族法制建設也取得了可喜的成績。西北少數民族地區與中央的各項政策、法令、法規和措施相適應，在本地區得到認真的貫徹實施，特別是《中華人民共和國民族區域自治法》頒布實施以后，西北少數民族地區制定了不少旨在保障實行區域自治權利，充分發揮自治機關效能的政策、法規和措施，普遍加強了民族區域自治的法制建設。如甘肅省人大常委會1988年9月公布實施的《甘肅省實施民族區域自治法的若干規定》，至1990年，甘肅省的兩個自治州和七個自治縣均先后制定了自治條例。在幫助少數民族發展經濟、改善少數民族生活方面，還有制訂實施了《甘肅省實施〈民族區域自治法〉若干規定》等地方性法規63件、出臺《關于進一步加強新形勢下民族工作的意見》、《關于貫徹國務院支持青海等藏區經濟社會展若干意見的實施意見》和《培養選拔少數民族干部規劃》等多項政策措施。②與此同時，陜西、寧夏、青海、新疆等省區也相應地制定了有利于統一與自治、一般與特殊、自治地方內各民族之間關系發展的單行條例。③截至2004年，全國各地共制定現行有效自治條例133個，單行條例418個，變通和補充規定68件。④無論是自治條例還是單行條例，都是對憲法、民族區域自治法以及其他法律的必要補充，都是社會主義法制建設的重要組成部分，也是公民共同遵守的行為準則。

二、我國當前西北少數民族區域自治法配套法規建設問題

隨著法制建設的進一步加強，我國已初步建立了具有中國特色的社會主義民族法規體系，但與民族區域自治法相跟進方面來說，很多地方都還不夠完備，特別是西北少數民族法制建設，相對于民族關系的發展和民族工作的實際需要而言，還有很多需要完善和與民族區域自治法相配套的地方。

一是民族法學研究相對滯后。民族法學作為一個專門的法學科，是20世紀80年代在我國首先形成和發展起來的，是以民族法規為研究對象的學科。民族法學科與民族法規兩者相輔相成，互相促進。可以說沒有民族法規不可能有民族法學科，而沒有民族法學科的理論指導，也不可能建立起適應中國特色社會主義要求的民族法規體系。但是我國西北少數民族法學研究相對于民族法規建設的需要而言還很薄弱，特別是與民族區域自治法相配套方面的研究，與東部發達省份民族地區的法學研究相比，還沒有形成具有獨立學科特色的、相對成熟的科學的民族法學基本理論體系。

二是立法技術、法規規范和立法程序不完備，缺乏法的科學性、權威性和強制性。目前，在制定自治條例過程中普遍存在針對民族自治地方的民族特點和地區特點以及由此而帶來的特殊困難和問題，即憲法和法律允許的“自治”范圍，特別是對在市場經濟條件下加快本自治地方經濟文化發展的規定不充分，體系內容缺乏自治特點，法律規范的設定不明確不具體，依法該變通的沒有變通，存在“一刀切”的現象;由于在形式上的求全和照搬照抄過多，結果使從實際情況出發解決問題的條文淹沒在一般性條文中，導致針對性不強，失去民族法應有的特點。

三是民族立法的步伐相對緩慢，對已有的法規修改或修訂工作也很滯后。有法可依是整個法制建設的首要環節，民族法制建設也不例外。目前我國民族立法相對來說還很落后，規范自治機關組織與活動原則的多，規范自治地方經濟、文化、社會事業發展的少，造成重政治權利保護，輕經濟文化等權利保護的現象。⑤一方面與民族區域自治法相配套的一些迫切需要出臺的法規還沒有制定出來，如與全國性的保障散居少數民族平等權益相配套的地方性法規，西北部分地區到現在還沒有出臺;特別是西北少數民族地區有關規范社會主義市場經濟體制方面的民族法律的制定還遠遠不夠，對現有的法律規范進行修改和補充的工作也不及時。穩定性是法律的特征之一，但也必須隨著社會發展和客觀情況改變進行適當的修改和補充。

四是民族法制的宣傳教育不夠，不能適應構建和諧社會主義民族關系這個總體目標的要求。特別是在西北少數民族地區，目前對民族法制的重視和宣傳普及往往局限于少數民族聚居的地方，局限于對少數民族的宣傳和教育。民族法律法規成了少數民族的法律法規，沒有與我國整體的法制體系很好的融為一體。這種狀況已經不能適應發展民族關系的需要。

三、加快我國民族區域自治法配套法規建設的具體建議

加快民族區域自治法配套法規建設，在強化少數民族的社會主義法制理念、建立和完善民族法制監督機制、重視和發展民族法學的研究和加強民族法制的宣傳和教育、強化全社會的民族法制意識的同時，重點要加強對民族區域自治、少數民族權益保障、構建和諧民族關系等方面的立法。在理順國家法規與民族習慣法的關系、對民族法律法規執行與監督機制等專題進行深入研究。

一是加快立法進程，中央立法和地方立法并舉，成熟一個制定一個，有的法規地方可以先搞，然后再形成全國性的法律。目前重點應該放在制定迫切需要的全國性的《散居少數民族權益保護法》和適應社會主義市場經濟體制、構建和諧社會需要的經濟法律法規。

二是加強民族工作實踐急需的專項法規制定工作，制定清真食品管理、少數民族特需商品管理、少數民族喪葬管理等法規。

三是對已不能很好適用于新時期的已有法律法規進行及時修改和補充。當前最迫切的是對《城市民族工作條例》和《民族鄉工作條例》進行修改和完善，以使條例更好地反映客觀實際，使散居在城鄉少數民族的合法權益得到保護、違法行為受到糾正或制裁、經濟社會秩序良好運行。

四是制定《中華人民共和國民族區域自治法》實施條例，指導幫助尚未制定自治條例的民族自治地方制定自治條例，著重要從深入貫徹落實科學發展觀，進一步加快少數民族經濟社會發展的角度去考慮。第一，針對20世紀90年代以來在復雜的國際國內環境下，民族地區出現的不穩定因素，在《民族區域自治法》實施條例的《序言》中應重點突出回顧中華民族的歷史形成，指出只有在中國共產黨的領導下，在統一的祖國大家庭內，才有各民族幸福美好的今天和明天，強調增強民族團結，反對分裂的重要性等內容。第二，要單列一章，體現堅持憲法關于國家幫助少數民族和民族地區加速發展經濟文化的原則，把改革開放以來黨和政府對民族地區制定的行之有效的優惠政策用法律的形式固定下來。例如，國家支持民族地區經濟文化發展的各種專項資金及其遞增比例:中央各部委和沿海發達省、市對民族地區的對口支授，實施沿邊開放戰略中對民族地區的口岸建設、邊境貿易區給予的優惠政策;鼓勵經濟發達地區在民族地區創辦經濟實體所給予的貸款、稅收等方面的優惠政策等。第三，在具體支持發展措施條款上，要體現實行市場經濟體制和分稅制財政體制下，借鑒國外的經驗，在科學地核定各地收支基數的基礎上，建立和完善財政轉移支付制度，增強國家對少數民族地區的財政支持能力，并提高財政支持的綜合效益。第四，建議把少數民族干部的培養選拔工作作為單獨一章來寫，著重體現培養選拔少數民族工作的指導思想、方針任務、方法步驟等。第五，單列一章節把民族鄉納入民族自治地方的范圍。目前的民族鄉作為地方國家政權的基層組織，有人民代表大會和人民政府，如果將民族鄉納入民族自治地方的范圍，其行政地位比較明確，并且使國家的基層政權和民族自治的基層地方獲得有效的統一。第六，單列一章節明確自治市的法律地位。隨著改革開放和現代化建設的發展，民族地區的城市化進程是一種必然趨勢。一些民族自治地方城市人口數、工業產值和國民生產總值都已經具備了建市的條件，因目前沒有“民族自治市”的法律定位，在一定程度上限制了這些地方的經濟和社會事業的發展。

總之，在新時期，少數民族地區與民族區域自治法相配套的民族法制建設是一項長期的系統工程，要有計劃、有步驟地加以推進，更需要決策者的長期努力和社會各界的長期關注，也需要民族法律工作者的深入研究。相信，隨著中國特色社會主義事業的不斷發展和依法治國方略的穩步推進，我國少數民族地區的民族區域自治法配套的法規建設一定會取得可喜的成績。

[注釋]

①佚名:《建設民族法制體系 加快少數民族權益保障立法》，《法制日報》，2007年3月30日。

②《甘肅省志·民族志》第17卷，甘肅人民出版社2003年版，第921頁。

③吳仕民:《西部大開發與民族問題》，民族出版社2001年版，第168頁。

④王希恩:《中國特色社會主義民族理論的形成發展及實踐》，《中國民族報》，2008年7月11日。

⑤吳大華:《論中國特色的民族法制》，《中國民族報》，2007年10月9日。