輿論監督回避制度的“短板”與重構

回避制度是指對特定主體任職與公務活動予以一定限制的人事管理制度，這一制度已在司法、行政、學術評價領域全面推展開來。在輿論監督領域。回避制度特指與報道對象(地域)或利害關系人有特殊關系的相關人員不得參加輿論監督報道活動的規定。此制度的設立和執行是保證監督結果公正的重要條件，也是監督程序公正的應有之義。然而。迄今業界對這一課題并未納入研究視野，更遑論關注事實存在的輿論監督回避制度的執行困境。本文呼吁切實關注回避規定與媒體監督實踐之間的尷尬處境，大力肯定回避制度的必要性之余，汲取司法、行政回避制度的程序設計及操作經驗，通過制度重構和責任強化，使輿論監督回避制度這一關涉“陽光監督”的重要環節能真正落到實處，并確保該制度的約束力和執行力。

輿論監督回避制度的價值分析

回避制度，廣義上是指對特定主體任職與公務活動予以一定限制的人事管理制度。一般認為其最初產生于司法程序，而后引入到行政、學術等領域。發展成一套完備的規則體系。從現代意義上講，回避制度是一種重要的程序控權機制，在控制權力異化及濫用、保障公正方面具有重要作用。這一價值在輿論監督領域也足以體現——輿論監督回避制度要求與報道對象(地域)或利害關系人有特殊關系的相關人員不得參加輿論監督報道活動，從形式上保證了監督報道活動的中立性和公正性，體現出輿論監督的程序公正原則，也成為保證輿論監督結果公正的重要條件之一。目前來看，新華社于2004年印發的《關于在新聞報道中實行回避制度的暫行規定》、2005年廣電總局印發的《關于加強和改進廣播電視輿論監督工作的要求》和2005年中宣部、國家廣電總局、新聞出版總署聯合發布的《關于新聞采編人員從業管理的規定》等文中都對輿論監督回避事項明確提出硬性要求，但與在司法、行政領域的運行比較。輿論監督的回避執行仍存在漏洞。如2008年底央視原某法制欄目女記者李敏被拘一案。僅從新聞職業規范角度審視，女記者與被報道一方的利害關系人產生情感及經濟糾葛已與回避制度嚴重違背并沖突。不可否認，一些新聞工作者對輿論監督回避制度的必要性仍認識不夠。輿論監督為何需要回避?它的價值究竟何在?首先應在理念上進行闡明和廓清。

凸顯輿論監督的程序正義，培養社會認同。1971年，美國學者約翰·羅爾斯正式提出了程序正義(Procedural Justiee)的概念。程序正義作為一種“過程價值”，要求程序本身秉承公正等價值。以此滿足當事方及社會大眾對結果的認同及公正的評價。美國法學家戈爾丁則從三個方面提出了程序正義的要求和標準：第一，與自身有關的人不應該是法官；第二，結果中不應含糾紛解決者個人利益；第三，糾紛解決者不應有支持或反對某一方的偏見。在程序正義的語境中，“程序公正是看得見的窗口，而回避制度則是它的具體體現”。

輿論監督權既是一種政治權利，也是一種重要的社會權利，其代表的是民意而非個人私利。因此輿論監督開展中不得存有任何偏私。也必須秉持和堅守“程序正義”的原則，須在形式上使任何正直的人不對其中立地位有任何合理的懷疑。不能與被報道一方存有任何利益上的牽連。我國現有的已行之成文的輿論監督回避規定大致如下：新聞采編人員開展輿論監督工作。遇以下四種情形應當回避：與報道對象或利害關系人是夫妻關系、直系血親關系、三代以內旁系血親關系及近姻親關系：是素有往來的朋友、同鄉、同學、同事等關系；存在具體的經濟、名譽等利益關系；監督涉及地區系本人出生地、曾長期工作或生活所在地。從以上條文可以看出，輿論監督回避制度要求與報道對象(地域)有利害關系或其他特殊關系的相關人員不得參加輿論監督報道活動，它直接將與報道對象(地域)有特殊關系的相關人員排除在報道活動之外。以此從形式和程序上保證了監督報道活動的中立性、公正性。

回避制度有助于傳媒隨時保持一種“警戒”的心理。在遇到輿論監督報道時，主動進行人員力量的“回避性”調整，以此踐行程序正義原則和確保采訪活動的公正，還可以讓當事方和公眾消除疑慮并心服口服，提高社會認同度，無形中為輿論監督創造更為寬松的社會環境，甚至可避免授人以柄和卷入法律糾紛之中。如2009年6月18日《焦點訪談》披露谷歌中國鏈接色情信息，該報道事實有理有據、確鑿無誤。但由于未能有效執行回避規定，通過采錄自己欄目實習生的感言和說法使自身陷入輿論被動的地位。“打鐵先要自身硬”，這起回避不力事件應引起新聞界同仁的警醒和反思：而本文提及的女記者李敏違背回避規定，并最終釀成以受賄定性的案件，更是敲響了一記“正人先正己”的法律警鐘。

規避利益沖突，保障新聞客觀公正。必須肯定的是，記者編輯作為社會中的一員，不可避免地要進行社會交往并融人到復雜的人際關系網中，而在人際交往中必然存在自身利益，甚至形成一些利益沖突。如羅恩·史密斯所言，利益沖突是我們日常生活中的一部分。但是當這種沖突發生在新聞工作者身上時。公眾就容易擔心這些新聞工作者是否已經放棄了獨立的地位和忠實報道的能力。在那些以他人的信任為中心的職業中，這種懷疑應受到嚴肅的對待。

俗諺有云：“瓜田李下。各避其嫌。”輿論監督回避制度通過事前預防性的保障措施和強制性的人員回避規定，可避免利益沖突帶來的損害和負面效應，使采編人員擺脫人情網和關系網的羈絆，跳出兩難境地，能夠站在中立地位公正公平地進行客觀報道，以此保證輿論監督活動的獨立性和新聞客觀公正原則，并確保媒體的社會聲譽和公信力。如《華盛頓郵報》也規定，無論何時何地報紙應力避與那些可能成為記者注意和調查對象的人有牽連，力避報道與其有血緣、婚姻、經濟關系的個人等。在英美等一些西方主流傳媒看來，職員與報道對象有牽連等行為能夠或可能與傳媒的利益發生沖突，而回避不僅對傳媒有好處，對雇員也是一種必要的保護。這些理念和做法與我國新聞報道回避制度存在某種共同之處，對我國輿論監督回避制度的完善亦不無鏡鑒。

輿論監督回避制度的“短板”分析

輿論監督作為實踐社會正義的一種途徑。不僅要求監督報道能夠維護和伸張正義。而且也應在自身程序中以“看得見的的正義”實現“陽光監督”模式。輿論監督回避制度的創建和執行，正是這一目標得以實現的重要基礎。

然而在輿論監督實踐中，該回避制度未能受到足夠的重視，有些媒體并沒有切實執行回避制度，甚至忽視了回避這一程序性規定。這與業內長期存在的重實體，輕程序(重結果，輕過程)的觀念有關。以致步入某種程序主觀隨意性的誤區：同時也和采編人員隊伍培養的實際問題相關聯，如一些地方媒體由于目前記者大部分是本地出生和長期在本地學習、工作的同志，要嚴格執行回避制度存在一定難度。但從存在的主要問題看。還是與該制度自身存在的欠缺以及配套措施的滯后須臾相關，以至于影響到其作為規章制度的約束力和執行力。

回避制度具體操作程序不明朗。輿論監督回避制度目前只是作為一項規章簡要地提及，如除了回避主體有規定外。并沒有具體的回避程序和辦法作為參考。回避的方式、回避的程序等具體的操作過程中的一些問題并沒有給出解答。規定簡單化和標簽化的缺陷并不利于實際操作和貫徹實施。作為一項保證輿論監督程序及結果公正的重要制度，必須出臺具體而又具可操作性的程序性規定，如前期的采編人員的社會關系登記制度、回避方式的適用條款等都應該納入規章中來。輿論監督回避的相關規定越細化、越明確、越實用。則越能使該制度深入實施并凸顯功效。

回避制度缺乏責任追究機制。沒有相應責任的制度就如同沒有保障的權利一樣，在實踐中注定會流于形式，形同虛設。現有規定雖然都要求實行輿論監督回避制度，但對人員未自行回避是否應承擔責任及承擔怎樣的責任沒有提及，對違反回避制度的懲罰性措施也付之闕如。不明確違反回避制度所應承擔的責任，往往會導致回避制度對采編人員失去行為約束力。從而不能根本保證制度的執行和落實。

回避制度缺乏有效的監督機制。健全的監督機制有利于回避制度的落實得到強制性的體制保障。然而從目前來看，媒體內部缺乏對此專門的監督。無論從人員還是機構設置方面都未能跟進：而從社會監督層面看，囿于信息的公開性和相關意識的缺乏，外部監督也存在一定難度，有待進一步改善。

完善輿論監督回避制度的構想

在現今這個愈來愈重視程序公正的大潮流背景下。輿論監督回避制度應引起新聞學界及實務界更多的關注，并切實尋求問題解決的出路。目前來看，輿論監督回避制度的完善不外乎兩種路徑：一是輿論監督制度本身的設計改進；二是配套監督機制的跟進并發揮效力。具體而言表述為。

完善回避制度實施細則。相關管理部門和媒體都要出臺較為詳細嚴密的回避制度，在制度規定中除了具體的回避范圍外，至少應提及以下方面：

一是回避方式及適用情況。在司法和公務員領域，回避方式主要有三種：包括(經辦人的)自行回避、(相對人的)申請回避和(上級機關的)指令回避。根據新聞輿論監督的采編規律，輿論監督回避的實施除了要靠采編人員的自覺，采取申請自行回避的方式以外，還可以在媒體知情的情況下采用指令回避的方式。也可根據被報道對象的要求采用申請回避方式。在細則中要說明在哪種情況適用哪種回避方式。

二是違反回避制度的懲罰性措施及救濟。實行回避制度，不是本人的意愿行為，也不是可為不可為的事情。而是在規章制度中必須做到的。只要在法規規定的范圍之內，無論本人是否愿意，都必須強制執行，如不依法執行，就須承擔由此產生的法律責任和后果。完善的責任機制有助于督促經辦人員自覺地履行回避制度，也是制度得以遵守的保證。如人民法院《審判紀律處分辦法(試行)》第二十四條規定，明知具有法定回避情形，故意不依法自行回避，或者對符合法定回避條件的申請，故意不作出回避決定。影響案件公正審理的，給予警告至記大過處分。通過這些實體性制裁措施，強化了制度的執行力和約束力，以上做法和經驗對輿論監督回避制度具有一定的參考意義。

為了保證輿論監督回避制度得到貫徹執行，防止在實務中流于形式，也應進一步明確強化回避的后果，對違反回避的行為予以必要的追究和制裁。可在有關制度中作出補充并明確規定，對于明知應當回避而不自行回避的要給予紀律處分，情節嚴重進而枉法者甚至追究其法律責任。這些條款甚至可以考慮納入未來的輿論監督法或新聞法的立法規定，直接以法律條文的形式加以明確。

構建內外統一的監督保障機制。在媒體內部除了登記采編人員的社會關系外，還可考慮設立專門的監督部門，或在現有監察機構中列出相關職責，形成內部監督的威懾力；在社會監督體系的建設上，宜以開明坦誠的姿態，采用信息公開等措施，鼓勵廣大群眾參與到監督中來，設立舉報熱線和專門信箱等。由此形成媒體內外聯動和全方位的對輿論監督回避執行情況的監督運行機制。

“正義不僅要實現，而且應以人們看得見的方法得到實現”，這句古老的諺語是對程序正義理念的樸素闡釋。也給輿論監督帶來了特殊的啟示。回避制度是輿論監督程序公正的底線要求和體現方式，同時也有力促新聞原則的堅守和媒體公信力的夯實等實體功效。各級媒體通過緊密結合工作實際，通過制度改良和配套推進，輿論監督回避制度執行力的完善與增強是完全可能也是可行的。