整合民意，人大如何破題

在社會多元化的背景下，人們的價值觀念和利益訴求日趨多樣化，民意也隨之不斷分化。如何將“原生態”的民意整合為真實民意而予以發現、反映和落實，人大的工作如何才能更好地體現民意，這是擺在人大工作者面前的課題。

日常生活中，我們經常遇到這樣的事情:你手中有10元錢，用1元錢買青菜，2元錢買蘿卜，3元錢買豬肉，4元錢買魚;還是1元錢買蘿卜，2元錢買青菜，3元錢買魚，4元錢買豬肉……如果讓100個人各自提議分配這10元錢，可以給出很多種方案。

怎么定最終的方案呢?人們一般習慣以票決方式來決定。如果在沒有任何討論、協商和調查研究的基礎上，而僅以投票這一簡單多數決定的方式，則往往容易陷入“多數人暴政”和“集體非理性”的困境。事實上，公共事務的決策與日常生活一樣，時常會面臨著這樣的“點菜”難題。

民意是公共決策的社會基礎。如何促使紛繁復雜的社會民意得到充分表達和合理整合呢?有專家表示，票決是近代以來公共決策中民意表達和聚合的重要方式;然而，作為票決主體的公民個體利益訴求的多元化、票決過程中民意表達的缺失以及公民意見交融機制的缺乏，致使公共決策遇到諸多困難。

當下，在人們的價值觀念和利益訴求日趨多樣化的社會背景下，如何將“原生態”的民意整合為真實民意而予以發現、反映和落實，人大的工作如何才能更好地體現民意，這顯然已是擺在人大工作者面前的一個時代性課題。

協商:溝通中整合民意

“1600萬元的行政管理費是不是太多了，其中車輛購置費要花掉70萬元，能不能縮減?”“自來水改造工程是政府報告中的8件實事之一，只投入300萬元太少，我認為應增加至900萬元。”這些意見，溫嶺市新河鎮政府領導一一認真地記錄下來。

自2005年以來，這種人大代表和群眾代表一起參與的懇談場景每年都會在溫嶺市新河鎮的人代會期間上演。在人代會召開期間，新河鎮人大主席團組織代表進行預算報告集中審議，鎮政府負責人回答代表提出的詢問，根據代表提出的意見修改預算方案，交由代表再次審議。

“在政府官員、人大代表和公民之間平等對話、充分交流后，修正了的公共預算草案，可以說是民意整合的產物?！币恢标P注和指導新河鎮預算改革工作的中山大學政治與公共事務管理學院馬駿教授說。

而與之相隔不遠的溫嶺市澤國鎮，政府投資項目和公共預算引入協商民意測驗辦法，在整合民意的機制上，也進行了積極的探索。

2005年初，澤國鎮政府制定了年度城鎮建設項目計劃草案，共提出了30個需要建設的項目，資金預算13692萬元，而預計實際可用資金為4000萬元。這就面臨兩個問題:鎮里的居民最希望建設的項目是什么?如何挑選出總投資為4000萬元的若干重點項目?

澤國鎮12萬戶籍人口中，通過摸乒乓球的方式，隨機抽選了275名“民意代表”，會前10天將30個項目的說明材料和由專家組提供的項目介紹發送給“民意代表”。2005年4月9日上午，259名“民意代表”隨機抽樣分成16個小組開展討論，然后代表帶著小組討論的問題和意見參加大會討論。

下午，“民意代表”再分小組討論，又帶著小組討論的進一步建議和問題參與第二次大會討論。在兩次大會中，12位參與制定項目計劃的專家回答了各小組提出的問題，政府全體人員列席會議旁聽。懇談結束后，“民意代表”填寫問卷。

懇談會之后，鎮政府召開辦公會議，討論懇談代表提出的建議和會后調查問卷產生的結果，將排序前12位的總投資約3640萬元的項目擬定為2005年城建基本項目，將排在12位后總投資為2250萬元的10個項目作為備選項目，根據財政收入情況按順序選擇建設。在隨后召開的鎮第十四屆人民代表大會第五次會議上，鎮政府將上述方案提交大會審查討論并順利通過。

據介紹，2008年和2009年，在澤國鎮人代會期間，民主懇談被引入到預算審查中，鎮人大代表與政府組成人員就當年度鎮財政預算展開互動式的民主懇談會，其中有多項預算修正案提交大會審議。

和“澤國試驗”異曲同工的是，從2003年底開始，上?；菽湘傉磕暌k哪些實事工程項目，都由鎮人大代表從備選的項目清單中“點菜”式選擇決定。這些項目所涉及的資金，占到政府預算支出的15%以上。

“群眾對工程項目的要求相對分散，只能選擇大家都需要的項目先做。”惠南鎮人大主席周華忠表示，“以前政府和群眾視角不一致，政府認為的‘實事’在老百姓眼里可能是形象工程，現在人大代表 ‘點菜’決定，上的都是百姓想要的工程?！?/p>

2003年，杭州市上城區人大常委會在全區設立了27個人大代表接待點。作為代表與選民之間溝通的一座新橋梁，公眾在對其抱以信賴和期盼的同時，將一大堆五花八門、繁雜瑣碎的事情反映上來，諸如違章養狗、車棚出租住人、流動攤販、管道堵塞、噪聲擾民等等，許多應該通過其他途徑解決的問題和矛盾紛紛涌入。在人代會和人大常委會會議上，顯然不可能談論鄰里的家長里短，更不可能將所有問題搬到大會上“眉毛胡子一把抓”，而必須加以整合和篩選。

據悉，上城區每逢單月25日，區人大常委會領導輪流接待人大代表，并邀請政府有關部門負責人參加，對人大代表梳理出來的群眾意見集中的問題，進行現場研究。有人評價稱:“在代表對民意整合的基礎之上再進行整合，杭州上城區人大創設的‘民眾—代表—人大常委會’三者之間民意溝通和整合互動新模式，為進一步完善人大制度貢獻了重要的參考樣本?！?/p>

“人民代表大會制度是人民當家作主的重要制度載體和最高實現形式，它不僅體現了選舉和票決的價值，同樣深深打上了協商的烙印?！闭憬∪舜蟪Ｎ瘯C關“協商民主及其在人大工作中的應用”課題組的同志認為，人大工作引入協商民主的機理，有利于更好地保證人民群眾依法管理經濟社會各項事務。

武漢大學政治與公共管理學院教授虞崇勝表示，與票決相對的協商合作方式具有平等、公開、程序化和連續性的特點，能較好地克服票決方式的缺陷，使之成為公共決策過程中更加便捷和通達的民意表達和社會整合的新途徑。

毋庸回避的是，人大工作中引入協商機制的做法目前尚處于摸索階段，關于協商中參與對象的選擇、程序的設計、討論方案的比選、回應機制的建設等問題，還有待理論界和實務工作者不斷探索。

辯論:博弈中尋求民意共識

如何突破規劃中的“二元分治”，如何防止“換一屆領導換一個規劃”，“陽光規劃”如何有效實現……2009年7月，在南京市西康賓館，江蘇省8位名律師針對諸多規劃熱點問題激烈交鋒了一個上午。這不是在法庭上，而是在《江蘇省城鄉規劃條例(草案)》的立法辯論會上。為征集公眾意見，舉辦專門的立法辯論會，這在江蘇是第一次。

2009年2月，江蘇省建設廳向省政府報送了《江蘇省城鄉規劃條例(草案)》。江蘇省政府法制辦在征集公眾意見過程中，遇到了不少認識有分歧的重大問題。6月，省政府法制辦公布立法辯論會的4個辯題，公開征集辯論人。全省各界100多人報名參加辯論，在綜合考察各自對城鄉規劃立法的熟悉程度以及辯論能力后，選出了8名辯論人。

為讓更多公眾參與進來，立法辯論會邀請30多人到場旁聽，另有來自規劃、立法領域的30多人到場觀摩。辯論會允許旁聽代表表達意見。他們中，有12人踴躍舉手獲得發言機會，或對公布的法律草案提出建議，或對辯論人的觀點提出不同看法。主辦者表示，將對各方意見認真整理分析，按立法程序深入調研論證。

讓不同的聲音在立法過程中出現，體現了現代民主政治的核心價值。2000年，全國人大常委會對婚姻法修訂草案進行二審時，就曾采用聯組會議的審議方式，6個審議小組的成員全部集中，圍繞婚姻法修訂中的一些焦點問題公開討論。這一過程經電視播放后，引發社會的強烈關注。然而，類似的“準立法辯論”程序，在各地人大的立法實踐中仍很少運用。

客觀而言，很多地方性立法成效不大，根源在于立法過程沒有充分開放，搞“關門立法”。北京大學教授賀衛方認為，由于立法過程中缺少類似立法辯論這種利益群體之間的博弈，在法律付諸實施之后，由于相關利益群體的意志在法律中未得到充分體現，結果往往是法律得不到落實。

據賀衛方介紹，在西方一些立法機構中，律師等法律專業人士所占的比例比較高，其在法律訴訟中的實戰經驗使得他們長于揭示問題背后的利益問題。參與辯論的相關利益群體的代言人充分表態、博弈之后，再制定的法律，才有可能起到調整利益的作用。

“因為立法和重大事項的決定，要把社會各種意見和利益反映表達出來，社會上的各種意見和利益就集中表現在代表的觀點之中?！遍L期從事人大制度研究的蔡定劍教授曾言，這些不同觀點，只有通過辯論才能擺明利弊。辯論制度也有利于促使雙方調查研究，廣泛聽取人民的意見，為自己的觀點進行科學論證，從而為立法和決定問題增強科學性和民主性。

就中國目前的情況而言，各地人代會和人大常委會會議上的辯論還是顯得太少。比如，有代表提出了“‘釘子戶’對房價上漲有責任”，“我國不存在‘上學難’、‘上學貴’”等觀點，雖然招致社會輿論的強烈反對，但卻未在人代會這一重要的公共政治平臺上引發足夠的公開辯論。

在強調辯論重要性的同時，不容忽視的是，從目前我國的聽證制度來看，所存在的缺陷是顯而易見的。聽證沒有約束力，導致“聽了也白聽”。因此，人大工作的辯論機制，必須處理好相關問題，增強辯論的效果。例如，誰來辯，辯什么，誰見證等等。

調查研究:對民意提煉與甄別

“要精心組織、密切配合，突出重點、以點帶面，深入實際、靈活多樣，深入分析、提出建議，確保專題調研取得實實在在的效果。”全國人大常委會對今年部分政府重大公共投資項目實施情況的專題調研活動于2009年5月26日正式啟動。引人注目的是，專題調研活動將邀請新聞單位實行跟蹤報道，從調研方案出臺到調研、從審議到反饋，新聞媒體將進行全過程、有重點的持續性報道。這些舉措有力確保了調研的實效。

“沒有調查就沒有發言權，就沒有決策權。”實踐證明，調查研究是收集和整合民意的有效方式，是人大依法履職的基礎。在現實生活中，民眾的呼聲往往是個體或某群體的表達，而缺乏普遍性的特征。人大收集而來的民意，往往也比較零散和蕪雜，必須經過提煉和整理。老百姓究竟最關心什么問題?他們的需求是什么?對“一府兩院”哪些工作不滿意?這些問題都需要人大通過深入調查研究，從個性中挖掘出關系國計民生的共性問題。

調查研究只有深入，才能見成效。要從“一鱗半爪”的個案中發現深層的社會問題，非得下一番功夫不可。2005年12月4日，在央視2005年度“十大法治人物”頒獎晚會現場，有一位身穿深藍色中山裝、被主持人笑稱有“趙本山”氣質的領獎者。這位領獎者就是湖南省人大代表陳建教。這位在人大歷史上具有時代重要意義的人物身上，濃縮了兩個醒目的大字——“臥底”。

2002年以來，湖南常德石門縣新關鎮人大主席陳建教不斷接到老百姓的上訪材料:在石門至深圳等地的長途客車上，車匪路霸猖獗，這伙人設賭詐騙、搶劫、故意傷害、綁架勒索。

2004年10月，陳建教換上一套舊衣服，坐上了從湖南省石門縣開往深圳市的長途客車。他目睹了車匪的霸道:短短40多分鐘，這伙人連騙帶搶8000多元現金，4只手機、2副耳環……

3個月3次暗訪調查表明:自2004年初以來，這趟車發生車匪設賭局變相搶劫錢財232次，受害人數達1435人。是年年底，陳建教將《帶血的呼喚:關于開展打擊跨省車匪路霸專項斗爭的建議》，用特快專遞分別寄給了湘粵兩省的有關主管部門。廣東省主要領導對陳代表的建議作了重要批示，經過廣東警方的努力，以方超為首的犯罪團伙成員于2005年4月落網，湘粵公路客運線恢復了平安。

暗訪、抽查、訪談……近年來，不少地方的人大工作機構、人大常委會組成人員、人大代表，為了提高監督調研實效，真實、準確地把握社會實際情況和人民群眾的呼聲，積極探索了多種調研方式。例如，上海市人大常委會在2005年和2009年檢查食品安全工作時，監督小組多次在凌晨到入境道口、批發市場暗訪進滬豬肉檢驗情況，掌握第一手資料。

但是，從整體的情況來看，我們人大調研工作，效果并不如人意。調查往往是“政府說什么，人大聽什么”;“前呼后擁搞視察，座談一下喝喝茶”，其調研報告成為政府報告的“翻版”，缺少全局性、宏觀性、前瞻性。一些調研不掌握“一線”情況，而是高高在上，等著政府上門匯報，只是針對文本“把脈開方”，提不出有針對性、有說服力的意見和建議。

因此，有專家提出，要加強調研，首要的就是克服形式主義，真正地俯下身去，細致、科學地進行實地調研，并結合相關資料進行綜合分析，形成匯聚著廣大百姓呼聲、有現實針對性的調研分析報告。此外，還可以運用問卷和民意調查的方法，可以引入第三方研究調查機構，借助他們的專業知識和調研力量，增強調查的科學性。

面對民意時代，我們也必須清醒地意識到，民意訴求有時是“激情”而非理性的。如果不對其進行深入研究，篩選整合的話，有可能導致嚴重的后果。一個典型的例證是，2001年1月，婚姻法修訂草案向社會公布征求意見，“包二奶”現象成為公眾最為關注的焦點，當時北京市的一項民意調查表明，近80%的被調查者不分青紅皂白，強烈要求對“包二奶”一律實行刑事制裁，甚至有許多人提出，不管是“包二奶”、婚外戀還是第三者插足，都應當動刑!不難想象，如果完全按民意分量決定立法走向，婚姻法就會發生歷史性的大倒退。同樣可以想象，在痛恨腐敗的社會心理不斷加劇的背景下，倘若懲治腐敗的有關立法征求民意，“殺死貪污犯”、“殺死腐敗分子”的呼聲肯定會沸反盈天。顯然，這與逐步縮減乃至取消死刑的現代法治大走向是背道而馳的。

“要講民主的話，不要只懂得關在屋子里讀亞里士多德，要多坐地鐵和公共汽車?！闭缑绹晃焕蠄笕怂固乩仕够?，民意的根源在百姓當中。只有堅持跟老百姓進行深入交流，具備著深刻的理解和切身的感受并進行分析和研究，我們才能準確地把握、反映民意，真正使民意走出“原始”土壤，成為人大議題，并得到有效反饋和落實。